Renta Universal de Vejez
Luis Eduardo Díaz*
La capitalización individual palidece ante la solidaridad. Las reformas que comentaremos o los proyectos en curso, rescatan el papel del Estado, generalmente vinculado con la administración de los sistemas solidarios. Queremos explorar las razones de esto. La reforma venezolana ocupará un lugar en esta ponencia naturalmente, aunque es sabido que se encuentra atascada y más que explicar las razones de la parálisis, se ensayarán algunas reflexiones a partir de la experiencia latinoamericana donde ubicaré el tema, para finalmente abordar algunas cuestiones relacionadas con el diseño de un sistema de pensiones.
CAPITALIZACIÓN Y SOLIDARIDAD
En la capitalización individual (en lo adelante CI), los riesgos de inversión, de los tipos de interés en el momento de adquisición de la renta, el inflacionario y el de longevidad; son asumidos por el ahorrista, normalmente un trabajador dependiente. La CI es un régimen de ahorro obligatorio donde buena parte de los riesgos son asumidos por el dueño de la inversión. La CI corresponde a un esquema de inversión financiera genuino. Se invierte para ganar, pero se puede peder, y cuando ello ocurre, los fines de la seguridad social quedan incumplidos.
Se puede ser más drástico aún y decir que la CI, no es seguridad social. (Brown, 2008).
Los regímenes de CI han creado, para mitigar los efectos negativos de la transferencia de riesgos, algunos dispositivos de seguridad, como lo son: 1) La garantía de una pensión mínima vital para el caso que los recursos en la cuenta de CI sean insuficientes; 2) Un margen de solvencia exigido a las administradoras; 3) Una rentabilidad real mínima que deben otorgar, independientemente del resultado del mercado; 4) El mantenimiento de una reserva de contingencia y un encaje; 5) Límites de las inversiones por instrumentos, emisor, empresas filiales o relacionadas, inversiones directas e indirectas; 6) Custodia por parte de un tercero (caja de valores), de la totalidad de los activos de inversión de los fondos que administra; 7) Las transacciones efectuadas de los títulos valores con los recursos de los fondos deben efectuarse en los mercados primarios y secundarios formales; y 8) Creación de una Superintendencia para vigilar la adecuada administración de los fondos. Pero, a septiembre de 2008, los activos combinados de las cinco Administradoras de Fondos de Pensiones chilenas (AFP´s) habían caído en un 14,9%, unos 92 mil 330 millones de dólares en términos reales. (Kouyoumdjian, 2008). Se confirma en México el bajo nivel de la proyección de las pensiones y se hace hincapié en la notoria contradicción con las altas utilidades obtenidas por las administradoras (Fernández Montt, 2008). Las operaciones de pensiones del grupo español BBVA, anotaron una caída de 43,3% en las utilidades netas de 2008; 88,5 millones de dólares, debido a la volatilidad del mercado financiero (BNamericas, 2008).
En tanto que, en los sistemas solidarios, los trabajadores activos pagan cotizaciones para financiar las prestaciones a otros que ya no lo están, con la expectativa de que las futuras generaciones de cotizantes hagan lo mismo cuando los actuales pierdan su capacidad para trabajar. En los sistemas solidarios, los trabajadores se privan de consumo en el presente y aportan cotizaciones al plan de pensiones. Las cotizaciones se transfieren a los jubilados que usan este dinero para su consumo presente. Este sistema es defendido como el genuino sistema de seguridad social para pensiones. Su principal riesgo es el factor demográfico como lo es el mercado de capitales para la CI. Algunos países para atemperar los riesgos o encontrar una salida, vinculada a una decisión política, han optado por esquemas alternativos, funcionando a la vez ambos sistemas, dejándole la elección al trabajador, como ocurre en Colombia y el Perú. O se combinan los dos esquemas financieros de solidaridad y CI a la vez, como ocurre en Uruguay (Arenas de Mesa, 1997). Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), han procurado soluciones no siempre felices ni populares de sus sistemas solidarios: Aumentar la edad de jubilación es una necesidad no tolerada por la opinión pública. En el caso de existir una pensión anticipada, los ciudadanos tienen que aceptar reducciones de sus pensiones y en el mejor de los casos, se han aumentado los incentivos para prolongar la actividad laboral, o, vinculando los ajustes de las pensiones a la mayor esperanza de vida (Comisión Europea, 2000). En América Latina, los regímenes solidarios no funcionaron, por erradas inversiones, errática administración y ausencia de cálculos actuariales. Pronto, después de la experiencia de Chile en los ochenta, pionera de la CI en nuestra región, una década más tarde, seríamos el laboratorio de las reformas de las pensiones. Esta vez, la causa fue el déficit público y los pasivos actuariales. Una combinación de deuda fiscal y otra actuarial. Claro que no faltaron razones ideológicas a favor de la economía de mercado. Varios países no pudieron llevar a cabo el giro a la CI por el costo fiscal que representaba; en Italia, un 343% del PIB; en Francia, un 256%; en Japón el 233%; y en Brasil, un 202% (Carvallo Pinheiro, 2001). En EE.UU., Bush asumió la reforma, anunciada en un mensaje a la nación hasta que la guerra de Irak, el peso de la opinión pública y el costo fiscal, impidieron adelantarla. En Chile, el sistema solidario se encontraba en bancarrota hasta la instauración de la CI en 1981. El régimen de pensiones, se convirtió en modelo y plataforma del crecimiento económico chileno. Las réplicas del corpus chileno fueron menos exitosas y con variados matices se aplicó (Turner, 1997; OISS, 2000; Rofman, 2005). Varios supuestos no se cumplieron o sólo se verificaron de manera parcial. Los trabajadores no se estimularon a efectuar aportes extras en sus cuentas, como se creyó, ni se interesaron los independientes, ni se estimuló la competencia, brindando más alternativas de servicios y libertades de elección. El mercado se concentró en pocas manos y las prestaciones no mejoraron para las mayorías. Las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORES) en México, después de 12 años de la reforma que las creó, han acumulado 125 mil millones de pesos en cobro de comisiones y una ganancias netas de 28 mil 868 millones de pesos, en tanto que los trabajadores perciben menos del 5% por los recursos en cuenta depositados, en un mercado controlado por 4 firmas que concentran el 56,10% del total de los recursos, equivalente al 7% del PIB. En Colombia, el balance de la CI es insatisfactorio. La reforma de la Ley 100 duplicó las cotizaciones, sin afectar positivamente la cobertura. Las pensiones generadas por la CI no representan ni la mitad del salario promedio y acentúan las inequidades. Se plantea otra reforma que limite la modalidad privada a los grupos de medianos y altos ingresos (Sarmiento, 2008). En el propio Chile, en el gobierno de Bachelet, se ensaya en el 2008, una reforma de su arquetípico sistema, consistente en conformar un pilar solidario que establece una pensión básica universal para la población más pobre (60%), acreditando residencia en el territorio chileno por un lapso no inferior a 20 años continuos o no, contados a partir de los 20 años de edad, y, en todo caso, por un lapso no inferior a 4 años de residencia en los últimos 5 años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. Lo otro aprobado es un complemento a la pensión contributiva de CI., hasta un monto máximo con derecho al aporte solidario que iría en aumento en la medida que baja el monto de la pensión autofinanciada (Ley No. 20.255, 2008).
Antes de esta reforma, se creó el denominado sistema de multifondos, donde un trabajador puede elegir entre diferentes opciones de inversión. (Si alguien no lo hace, se le asigna un fondo de acuerdo con la edad), son cinco; desde el tipo A, que es el más riesgoso, aunque con una mayor rentabilidad esperada, hasta el E, pretendido como el más seguro. La necesidad del modelo multifondos, dependiendo de la edad y del perfil de riesgos de cada aportante, también está planteada en Colombia. Se crearían tres tipos, con distintos portafolios de inversión y perfil de riesgo, como funciona en México y Perú.
Si bien la CI encuentra resistencia, críticas políticas y actuariales, falsos supuestos que quedan al descubierto y soluciones apenas parciales; existe un amplio espectro para la misma y su típico administrador privado, dentro de un espacio complementario. Los planes de pensiones para empresas están en buen pie en Argentina, Colombia y Chile. La mitad de las compañías mexicanas y el 70% de las brasileñas, cuentan con planes de pensiones, dado que los obligatorios tienen límites sobre los cuales las contribuciones no son compensadas. La CI se ve como una herramienta adicional de retención de talento más valorada por las empresas (Porter, 2008a), pero en modo alguno parece sustituir a los regímenes solidarios.
REGRESA EL ESTADO
(Pero con menos Recursos Fiscales)
Si hay alguna justificación para que las instituciones previsionales estatales operen y los gobiernos actúen en el terreno de las políticas públicas, es por la exclusión social de 4 de cada 10 ocupados y del 72% de los trabajadores independientes como de familiares auxiliares, que no tienen cobertura en salud o pensiones. (OIT, 2008).
Se observan 2 tipos de intervención: Comenzaré con una que se caracteriza por un conjunto de transferencias y servicios dirigidos a las familias o personas pobres, costeados principalmente con ingresos fiscales. Este programa de seguridad social de financiamiento fiscal descrito por Barrientos (2006), es difícil de diferenciar de programas asistenciales. Ciertamente la distinción es tenue pero la misma tal vez radique en que el programa de previsión social es más regular en la ayuda a las familias más pobres. No corresponde a esta ponencia evaluar los resultados de estos esquemas ideados en la mesa de la política para combatir la pobreza extrema, sólo me limitaré a mencionar algunos de ellos: 1) En Brasil, la Bolsa Escolar, que consiste en transferencias condicionadas de ingresos, destinada a familias pobres con el objeto de apuntalar el consumo, aumentar e incentivar la escolarización y erradicar el trabajo infantil, alcanzando al 20% de los hogares, siendo un programa prestado por los municipios, completamente descentralizado y con financiamiento del Banco Mundial (BM). 2) Otro programa es el PETI para la evaluación del trabajo infantil, con financiamiento federal, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del BM y del Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), consistente en transferencias condicionadas de ingresos en efectivo 3) Un programa muy popular en Argentina, es el de jefes y jefas de hogar, destinado a las cabezas de familia desempleados, transfiriendo recursos condicionados al trabajo o a la formación, contando con financiamiento fiscal, y con ayuda del BM; se extendió en el peor momento de la crisis argentina de 2002, a más de 2 millones de familias. 4) En Chile, se desarrolla un programa fomentado fiscalmente y con aportes del BM de lucha contra la pobreza, llamado Chile Solidario, y 5) En Nicaragua, existe el programa RED, destinado a las familias de los municipios más pobres con el propósito de mejorar el consumo, la nutrición, la escolarización y la salud.
Es necesario evaluar estos programas. Muchas veces sólo hay indicadores de cantidad y no calidad, y propaganda política, mezclada de necesidad real. Lo cierto es que los mismos están al margen de los regímenes contributivos y de la concepción asegurativa, mediante la cual; el perfil del trabajo industrial asoma como el único a ser protegido; lo que ya no es verdad, pues no hay exclusivamente trabajadores pobres, sino mujeres y familias pobres. Surge también la inquietud de si estos programas de financiamiento fiscal dentro de la órbita previsional, son sustitutorios o complementarios de los formalmente contributivos. Pero quizá allí se abre otro debate para un próximo encuentro, y es que la seguridad social contributiva se ha estancado peligrosamente. El reto más importante, apunta Barrientos, es garantizar que estos programas contribuyan a desarrollar sistemas completos de seguridad social, agrego, que existan conectores entre, digamos en el vaso venezolano, por ejemplo, las misiones y la seguridad social. Reforzar, añade Barrientos, los incentivos a la participación en los regímenes del seguro social en América Latina y, simultáneamente, redirigir los subsidios públicos de esos regímenes hacia la seguridad social financiada fiscalmente, centrada en la economía informal y la pobreza.
La segunda línea de intervención de algunos gobiernos, es en la propia administración y financiamiento previsional. En Argentina, el gobierno de Cristina Fernández, puso término en el 2008 a los fondos de pensiones privados. Un año antes, la Ley 26.222 disponía la libre opción de aquellos afiliados de las administradoras de fondos, pasarse al régimen solidario; unos 700 mil la ejercieron, dejando atrás la irreversibilidad de la misma para la CI. La decisión de “nacionalización” de los fondos de pensiones en Argentina, es el acuerdo de política económica más importante de toda la administración de los Kirchner, hasta ahora.
La Cámara de Diputados de Bolivia aprobaba en primera discusión, concluida estas líneas, una reforma a la ley de pensiones, que si bien no altera el régimen de CI, propone una pensión solidaria, equivalente al salario mínimo, aportando quienes ganen más de 20, y beneficiando a los que no podrán jubilarse por la CI. Aparte, el trabajador aportará a favor de su cónyuge en forma obligatoria como reconocimiento al trabajo en el hogar, pudiendo hacerlo por sus padres o parientes, o hasta por un hijo, a los fines que el beneficiario pueda contar con una jubilación. Esta pensión se propone financiarla con un 5% adicional del total percibido por el trabajador.
El gobierno de Evo Morales antes ya había implementado a través de la Ley 3.791 de noviembre de 2007, la denominada Renta Dignidad, consistente en el pago anual de 2.400 bolivianos para los mayores de 60 años que no perciben ningún ingreso, y 1.800 bolivianos para quienes reciben renta de jubilación. La pensión se recibe como vitalicia, beneficiando a más de 600 mil personas. Más del 70% de los pagos efectuados a partir de enero de 2008, corresponden a ciudadanos que no reciben ningún otro tipo de ingresos. Para establecer unas líneas de demarcación en el sector privado, en el 2009, la renta no será ya cancelada por las administradoras, las que cobraban 13,20 bolivianos por cada pago, lo que les reportaba 13 millones de dólares anuales. Después de una licitación, una nueva financiera se hará cargo, con un pago de comisión de 7 bolivianos por cada cancelación (Superintendencia, 2008).
En Chile se ha creado un Fondo para la Educación Provisional, mediante la Ley 20. 255, al detectarse, tras 28 años de funcionamiento de la CI, el amplio desconocimiento de la población respecto a ésta. La Encuesta de Protección Social de 2006, arrojó que el 60,3% de los afiliados no conoce el porcentaje de su remuneración imponible que mensualmente le descuenta su AFP por administrar sus fondos previsionales; que un 22,5% de los encuestados dice conocerlo, pero cuando se le pregunta qué porcentaje es; contestan en forma incorrecta o no saben realmente la proporción; y únicamente un 10,7% de ellos esta correctamente informado. De acuerdo a la Ley, a lo menos el 60% de los fondos que se asignen anualmente, deberán destinarse a proyectos y actividades de educación y difusión para beneficiarios que no residan en la región metropolitana.
Como se sabe, las administradoras de fondos de pensiones en Chile son privadas y las únicas autorizadas para ofrecer los planes de pensión obligatorias, algunas son controladas por grupos financieros internacionales como el español BBVA, Citi y el holandés ING. El gobierno contempla el envío de un proyecto de ley que busca crear una administradora de fondo estatal (Porter, 2008b), compitiendo mediante la oferta de comisiones más bajas y mayor rentabilidad de sus fondos, puesto que las actuales se llevan cerca de un tercio de las cotizaciones de los afiliados.
En Bolivia igualmente se planea una gestión estatal. Y en Colombia, la regulación es por vía judicial. En efecto, el artículo 48 de su Constitución Política establece que las pensiones no pueden congelarse o disminuirse, es decir, siempre deben mantener el poder adquisitivo y deben incrementarse con el IPC. En consecuencia, la Corte Constitucional (sentencia 1052/08), da la razón a un pensionado al que le deberán reajustar anualmente la mesada con el IPC, pese a estar bajo el régimen de ahorro programado, donde los ajustes anuales se hacen de acuerdo a la rentabilidad obtenida por el saldo de sus ahorros, según las condiciones del mercado y el balance entregado por el fondo.
Las reformas dichas se producen en momentos de dificultades financieras y económicas. Es una crisis que se originó en el sector financiero con el colapso del mercado de hipotecas en EE.UU., en agosto de 2007 y se expandió a otros sectores el siguiente año, afectando la banca de inversión, las bolsas, hasta alcanzar la economía real (0IT, 2008).
El problema está en quién paga la crisis, quién paga su precio y cuáles son las capacidades para afrontarla. Veamos algunos casos: 1) Brasil no reducirá los impuestos de seguridad social. Los empleadores deben afrontar el 20% del sueldo mensual del trabajador. El Instituto Nacional de Seguridad Social, retiene entre el 8-11% del salario mensual de los empleados, y una reducción gradual del 1% anual entre 2010 y el 2016, tal vez no opere. 2) Ecuador es un caso singular, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cuenta con recursos, puestos a disposición del gobierno de Rafael Correa. Ecuador dejó de pagar 61 millones de dólares de intereses de su deuda externa en diciembre de 2008, junto con la caída estrepitosa de su barril petrolero a 17$ cuando su presupuesto de gastos para el 2009 se calculó a 85$ (Matilla Baca, 2008) y las estimaciones más optimistas no lo hacen saltar de los 40$. La mayor fuente de liquidez la representa su fondo de pensiones, el que adquirió 700 millones de dólares en bonos ecuatorianos de un total de 1.500 millones estimados (El Comercio, 2009). Ecuador financia así su presupuesto con la emisión de bonos adquiridos por el IESS, asegurando su gobierno que honrará el crédito pagando un rendimiento superior. Se sostiene de forma explicita que la seguridad social debe contribuir al desarrollo económico y social de los países en vías de desarrollo, a distancia de la dogmática constitucional venezolana que señala: Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines (artículo 86).
Ávido de recursos fiscales, el gobierno argentino ha ido más lejos, poniendo fin a los fondos de pensiones privados. Planea usarlos para créditos que levanten el consumo (176 millones de dólares) y la construcción de un tramo ferrocarrilero (1000 millones de $), entre otros usos negociables (Boudou, 2008).
El proyecto de ley boliviana que se ha comentado antes, prevé que parte de los recursos sean destinados a las PYMES (5%) y para sociedades anónimas (20%), manteniéndose las demás inversiones en mercados autorizados.
Contar con menos recursos a la larga trae como consecuencia concentrar los cada vez más escasos e insuficientes subsidios a poblaciones meta. La política social selecciona, discrimina entre la población más pobre, condicionando, -como se ha visto en los programas citados antes-; la asignación de recursos. Aplazar las prestaciones universales será el resultado y la discrecionalidad política que suele aparecer en estos programas, es lo único que parece ampliarse.
Los fondos de pensiones deban ser utilizados para pagar buenas pensiones. Construir puentes o conceder créditos, sólo pueden servir para maximizar el capital generando dividendos. El peor administrador de los fondos de pensión, es el gobierno, a decir de la evidencia histórica. Pero ello ni por asomo es una concesión a que los operadores privados actúen mejor. La ineficaz gestión de riesgos, ha causado la peor crisis de la historia, producto además de una inadecuada supervisión y mercados globales que se comportaron al margen del acuerdo de Basilea de 1974 y de su creador, el Grupo de los 10, auspiciándose medidas anticíclicas a través del Grupo de los 20 que representa el 85% de la economía mundial, a más de reformas a las instituciones financieras, como el FMI y el BM para que las economías emergentes tengan mayor poder de decisión y alcanzar el libre comercio.
La licuación del valor real de los recursos, cuando se utilizan para dar préstamos a tasas de interés inferiores al nivel de inflación, ha provenido mayormente del lado gubernamental, pero no importa el origen, si el efecto termina siendo el mismo; recibir un jubilado haberes inferiores a la inflación de precios.
La otra posibilidad de los gobiernos que no cuentan con recursos, es aumentar las cotizaciones. Esta es una opción de financiamiento. En realidad, el promedio de carga tributaria de la región es de 18% del PIB, menos de la mitad de los países de la OCDE. Brasil encabeza la lista, con una tasa superior a 35%, seguido de Argentina con 30% del PIB, mientras bajos niveles de impuestos muestran países como Nicaragua y Honduras.
Pero es el IVA el tributo de mayor importancia, entre el 35 y 40% de la recaudación fiscal de todos los países. En Venezuela, es de 44,4% para el 2008. Este tributo es regresivo, porque impacta más en las personas que tienen menos riqueza, en tanto que se observa una baja participación del impuesto sobre la renta (en Venezuela representa el 36.3 % del total para el mismo año), convirtiéndose más en un impuesto al salario que a la renta global.
EL DEBATE LEGISLATIVO EN VENEZUELA.
La ley derogada de seguridad social (LOSS) del año 2002, establecía varios lapsos que una vez verificados completarían una transición ordenada, de un seguro social laboralizado a una seguridad social ciudadana. Comenzaba la estrategia con el diseño de un plan de transición, que nunca fue formulado y menos aún ejecutado, las instituciones debían estar en funcionamiento en 5 años y se estimaba el doble para una integración al sistema de todos los regímenes de salud (la Asamblea Nacional ejercería mensualmente control de todo el proceso). La ley sería modificada en el 2007 para desaparecer el cronograma, el que en rigor ya estaba incumplido. La reforma dejaba a la transición sin ningún efecto real, vale decir, inexistente, por decirlo de una manera; era una transición indefinida en el tiempo. La reforma, -declaración de un fracaso-; modificaba los artículos 117, 118 y 129, sobre el plan de implantación de 6 meses, la nueva institucionalidad que debía implementarse en un plazo de 5 años y la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en igual período.
El procedimiento transitorio no se ejecutaría principalmente por falta de voluntad política y a que el IVSS resistiría los cambios (Entrevistas a Rivas, Concheso y Rotondaro, 2008). Para tener una idea del incumplimiento, estas son algunas de las pautas normativas incumplidas: 1) Los nuevos afiliados no podían pertenecer a los antiguos regímenes, sino al nuevo. 2) No podían crearse nuevos fondos, pensando claro está el legislador en un único fondo de pensiones, salvo el de la fuerza armada, la que en virtud de la Constitución Nacional cuenta con su propio sistema (artículo 328), y los preexistentes se liquidarían, siendo sus activos consumidos para responder por las obligaciones de los actuales pensionados, hasta que se extinguiera el derecho del último sobreviviente. 3) No pueden crearse tampoco nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público y las personas afiliadas a los servicios, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía debe ser igual o superior a la que se fijase para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo sistema. 4) Se liquidaba el IVSS, como dispensador de 2 tipos de protección, una integral (asistencia médica y dineraria) para el sector privado industrial, básicamente, y el otro parcial, con sólo prestaciones económicas para la vejez o contingencias de invalidez y sobrevivencia para el sector público, sin asistencia médica. Pero aparte del IVSS, liquidado y transformado en otro organismo nacional de pensiones y otras asignaciones económicas, el fondo nacional de los jubilados también se liquidaba, una vez que funcionara la Tesorería de Seguridad Social, momento en el cual; se transferían los recursos a la misma, asumiendo en lo adelante el pago de las jubilaciones y pensiones. Debía además realizarse un censo de jubilados y pensionados en el sector público, para llevar el control anual del gasto y limitar la inclusión de nuevos beneficiarios (artículo 139), lo que tempranamente quedaría paralizado. Lo otro era crear una jurisdicción especial en seguridad social, para dirimir las controversias que se suscitasen con ocasión de las relaciones jurídicas derivadas de la aplicación de la Ley (artículo 141), lo que menos prosperaría y lo último, con igual desatención, era la de regirse el funcionariado por un estatuto especial, mediante el cual se crearía y regularía la carrera del funcionariado del Sistema de Seguridad Social a los fines de garantizar su desarrollo profesional. El Estado estimularía la formación de profesionales y técnicos en la materia, para lo cual se fortalecerían las instituciones y los programas (artículo 144).
La institucionalidad de la ley está pendiente también y es de suponer será revisada en la siguiente reforma que apunta a tener como eje al seguro social. Es difícil que la administración propuesta opere con eficiencia, en razón del número de organismos creados, la descoordinación causada (se crean varios institutos autónomos), la falta de rectoría y la desintegración de una estructura jerárquica de mando.
Todas esas reglas y órdenes legislativas están vigentes pero completamente inaplicadas. No existe intención de instrumentarlas y es preferible leerlas en tiempo pasado, antes de suponer su puesta en práctica. Pero las carencias organizativas, propias de sistemas legislativos donde el lobby tiene una influencia muy marcada, o donde los redactores son los propios administradores; son plenamente superadas cuando de arquitectura financiera se trata. En efecto, el diseño financiero en la ley está definido. En materia de pensiones, -se señala-, el régimen será de financiamiento solidario y de cotizaciones obligatorias, para las personas con o sin relación laboral de dependencia, compuesto por una pensión de beneficios definidos, de aseguramiento colectivo bajo el régimen financiero de prima media general y sobre una base contributiva de uno (1) a diez (10) salarios mínimos urbanos. A más de, cualquier persona podrá afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez, bajo administración del sector privado, público o mixto, regulado por el Estado.
Existirá entonces, un régimen obligatorio solidario, para dependientes o no, y que ofertará una pensión con una base de salarios de cotización de hasta 10 salarios mínimos y después de ese tramo, comenzarán a operar opciones voluntarias que de ser de CI, no dejarían de ser contradictorias con el articulado constitucional que expresa como obligación del Estado asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas, salvo que, -para dar la otra posible lectura-; sean arreglos extra sistema, supervisados por el Estado sin involucrarse directamente, por ser medidas voluntarias del afiliado, de dónde ahorrar y cuánto ahorrar. Pero en cualquier caso, tales disposiciones no han sido implementadas.
Existirá además del régimen solidario y el complementario, un régimen residual, asistencial que pagará un monto de pensión menor, lo que las leyes de seguridad social y servicios sociales, denominan asignación económica pero que no es sino una pensión no contributiva, la que debería, por otro imperativo constitucional, ser equivalente al salario mínimo. Dice en efecto, el artículo 80 que las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, pero ello como se sabe, no se cumple. Es sustituida la norma constitucional y aplicada una de menor rango por razones fiscales que sustituyen a la Constitución, cuando expresa el artículo 39 de la ley de servicios sociales: Las personas adultas mayores que se encuentren en estado de necesidad y con ausencia de capacidad contributiva, previa certificación de cualquiera de estas condiciones, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente.
Señala la ley de seguridad social que el régimen, -como se le denomina-, de Servicios Sociales al Adulto o Adulta Mayor y Otras Categorías de Personas, será financiado con recursos fiscales y con los remanentes netos del capital, mediante la progresiva unificación de las asignaciones presupuestarias existentes en los diversos órganos y entes, y el diseño de mecanismos impositivos para este fin (artículo 61). Esta ley de servicios sociales, ampara a todos los venezolanos de sesenta o más años de edad y a los extranjeros de igual edad, siempre que residan legalmente en el país. Y cubre igualmente a los venezolanos y los extranjeros con residencia legal en el país, menores de sesenta años de edad, en estado de necesidad, no amparados por otras leyes, instituciones o programas. La preferencia por extranjeros con residencia legal, impone una severidad que la Constitución no establece y es abiertamente discriminatoria.
La ley de servicios sociales despliega su cobertura subjetiva a otros segmentos, aparte de los ya mencionados, de la tercera edad y en estado de necesidad, comprende también a las amas de casa que recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente; las familias en situación de desprotección económica, con ingresos inferiores al salario mínimo urbano, que atiendan a personas en situación de dependencia, mientras permanezcan integradas a la familia y en estado de necesidad, previa calificación y certificación de estas condiciones, recibiendo una asignación económica entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, por cada persona a su cargo y hasta dos personas. En caso de tener a su cargo una tercera persona con discapacidad absoluta permanente y gran discapacidad que impida o dificulte severamente su actividad social, laboral o individual, recibirá adicionalmente una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, y por último; las personas en estado de necesidad de los pueblos indígenas, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente (artículos 41 al 43).
Llegado a estas alturas de la exposición, conviene preguntarse el por qué la seguridad social se encuentra en ese punto muerto, por qué es un artefacto sin uso. Existen varias razones que podrían resumirse así:
El problema venezolano, es que la pensión no es observada como un medio de acceso o de permanencia a la sociedad de consumo; sino como una prestación bondadosa y mínima, muy lejos de lo que otra parte de la sociedad, la generación más joven, aprecia y valora como símbolo de éxito.
El segundo gran problema es que el Estado tiene un rol en la Constitución vigente, se exhibe como democrático, de derecho y de justicia, social, pluralista, participativo, pero la ley de servicios sociales in comento, estuvo muy desligada de ese papel, más aún, las políticas públicas, no suelen acompañar los caracteres constitucionales.
El tercer problema, es que el Estado no ha querido diseñar una política fiscal alineada con las necesidades sociales. El artículo 80 Constitucional es lo más próximo que tenemos a una renta mínima universal, a la que se ha adelantado Chile, Brasil y Bolivia; una renta universal, independiente a la contribución y al trabajo, pero ello dependerá de la resolución de problemas fiscales.
DISEÑO DE UN RÉGIMEN DE PENSIONES
¿Cuál es la mejor estrategia de financiamiento de un sistema de pensiones? ¿Cómo proteger al mayor número de personas o mejor aún, cómo protegerlos a todos? Conte-Grand (2008) refiere que debe existir un régimen contributivo central, acompañado de uno asistencial para las personas que menos hayan aportado, y otro componente complementario con incentivos para quienes puedan ahorrar más. Este es un esquema que se basa en las contribuciones pero no cede a su pretensión de universalizar la protección con una pensión no contributiva. Estas adquieren importancia considerable para la CEPAL (2006), mientras que para el BM (1994), la CI es el núcleo central, sería la misma; obligatoria y administrada por el sector privado, precedida de un nivel enteramente financiado con impuestos, administrado por el Estado y garantizando un ingreso mínimo. La renta universal de vejez conocida como renta dignidad en Bolivia se acerca al modelo del BM, así como su sistema de pensiones en general, siendo financiada con el 30% del impuesto directo a los hidrocarburos. La oposición al Presidente Morales señala que para no afectar los recursos generados por ese impuesto destinado a las regiones, los fondos provengan mas bien del gravamen a las transacciones financieras, de las actividades del Banco Central, de las acciones de las empresas capitalizadas y de la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
La concesión de una renta universal es lo que estaría planteado en Venezuela, homologada al salario mínimo, pero ello confronta dos inconvenientes. Uno, es que no se puede nivelar hacia abajo, y hasta ahora, miles de venezolanos devengan menos que eso y otros tantos, no más que eso. La renta universal o el ingreso mínimo garantizando, tendrían que tener como propósito alcanzar un nivel de vida aceptable que aumentaría en la medida que se contribuya. El segundo problema es que conectar las pensiones al salario mínimo sin ajustar este a su vez a algún marcador automático, aumenta la discrecionalidad, moviéndose la asignación entre el clientelismo y el oportunismo. El problema no es el marcador ajustado al salario mínimo mensual, sino que sea lo único a nivel contributivo. El caso brasileño podría ejemplificar mejor lo que aquí se sostiene. Los trabajadores del sector privado pertenecen a un régimen de seguro social. Los funcionarios y el personal militar tienen sus propios regímenes, pero las reformas han venido reduciendo las brechas. El diseño brasileño es parecido al venezolano, pero la diferencia está en que las personas de bajos ingresos que no están cubiertas por regímenes de seguridad social contributivos, perciben prestaciones con arreglo a una pensión que está fijada en el nivel del salario mínimo mensual, como debería ocurrir en Venezuela. Asimismo, y siguiendo con el caso venezolano, una recomendación validada empíricamente (Brown, 2008), es que el diseño del sistema de pensiones no debe fomentar abandonos innecesarios del mercado de trabajo, así que si se utilizan las misiones como vehículo de asignación de recursos, los beneficiarios deberían cotizar a la seguridad social. Los programas de financiamiento fiscal no son fáciles de mantener, si no están conectados con el sistema previsional y no deberían tampoco desplazarlos, más aún; al seguro social le correspondería aportar recursos para financiar al fisco. (Boado - Pena, et al, 2007).
Otro elemento a considerar en el diseño, son los asegurados especiales, por ejemplo, trabajadores domésticos, por cuenta propia y rurales que en el caso brasileño, demarcan una cobertura en ascenso (Schwarzer, et al, 2004). El punto es que hay que ligar en nuestros países, la economía informal con la seguridad social; procurando como señala Kannan (2002), un adecuado mecanismo organizativo, existiendo, según él, un amplio margen para una asociación entre el Estado y las organizaciones no estatales.
Los regimenes de los funcionarios públicos deben acercarse o alinearse al régimen general, lo que no ha pasado de ser una intención en la legislación venezolana. Para que la opción por los pobres sea válida, deben eliminarse los diversos mecanismos de solidaridad invertida engendrados por razones corporativistas. Deben activarse además fuentes de financiamiento diversas con reducción de los gravámenes que inciden en el empleo formal. La provisión de pensiones debe ser diversificada en el sentido de que no debe basarse exclusivamente las finanzas públicas de las mismas sobre una base de retención fiscal en la fuente. Por último, es menester incorporar gradualmente al sector público las técnicas de gestión adoptadas por el privado, como el control sobre los resultados, el desarrollo de indicadores de desempeño cuantitativo y cualitativo, la reducción de los niveles jerárquicos, la descentralización, la polivalencia funcional del cuerpo burocrático, la modernización de la base tecnológica , la adopción de la contabilidad general, y, el establecimiento de compromisos con instituciones privadas o del tercer sector.
CONCLUSION
La CI es inexistente para sectores de escasos recursos y no tiene fortaleza para sustituir a la solidaridad, ciertamente estancada, aunque es auxiliada por programas anti pobreza que deberían conectarse con ésta. Ello por si sólo justificaría la presencia e intervención del Estado, pero ello demanda capacidades y responsabilidades humanas, administrativas, fiscales y financieras combinadas.
En el caso venezolano será necesario dibujar en la mesa de la política otras soluciones a las plasmadas hasta ahora, dado que el régimen legal colisiona con el constitucional, los caracteres de éste se estrellan con los tipos legales pero sobretodo, la política no ha venido acompañando a la seguridad social, lo que diluye de forma indefinida las soluciones.
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domingo, 10 de mayo de 2009
viernes, 3 de abril de 2009
TEMA 1 CRISIS ECONÓMICA Y SU IMPACTO EN LAS RELACIONES DE TRABAJO Y LA SEGURIDAD SOCIAL
(para Gaceta Sindical)
RETOS DEL DERECHO SOCIAL ANTE LA CRISIS ECONÓMICA
Antonio Baylos
Universidad de Castilla la Mancha.
SUMARIO: 1. El tiempo de la crisis. 2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo. 3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis económica.
1. El tiempo de la crisis.
Vivimos de lleno en la crisis, con mayúscula. Se dice que es la más profunda de las que ha vivido el capitalismo desde el gran crack de 1929. Situada en el marco de los mecanismos financieros globales, se ha precipitado a la vuelta del verano del año ocho del presente siglo con las consecuencias terribles de pérdidas de rentas y de desaparición del ahorro de tantas personas, muchas de las cuales se sienten estafadas en las promesas de enriquecimiento constante prometido por la realización exitosa de valores bursátiles. La capitalización del ahorro en los fondos de pensiones privados o en los fondos de empresa se encuentra truncada y se devalúa de golpe merced a la abrupta pérdida de valor de los activos y de las inversiones efectuadas en productos financieros engañosos.
La crisis se caracteriza además por la desresponsabilización de los sujetos que la han provocado y la han gestionado. Se aprecia de manera clara que quienes con su incompetencia y engaño han generado este hundimiento de la economía global quieren hacer caso omiso de su responsabilidad en el mismo. Se busca el mantenimiento de las posiciones típicas de la dirección del proceso económico sin aceptación del riesgo empresarial: los altos directivos de financieras y fondos de inversión se acogen al blindaje de sus altísimos salarios, perciben bonos millonarios y desconocen la existencia de responsabilidad de los administradores. Sucede en todas partes y con diversos matices, pero es una tendencia común a este proceso. Quienes hasta el verano del 2008 blasonaban de la infalibilidad del beneficio en una economía financierizada, hoy miran hacia otro lado al comprobar la debacle y se garantizan el futuro sobre las ruinas de sus empresas.
El intervencionismo estatal / público con importantes medidas de recapitalización es exigido ahora como el único camino. Los detractores de la presencia estatal en los espacios de mercado monetario y mercantil exigen por el contrario ahora un esfuerzo común, público, que reflote el sistema financiero. Se requieren cantidades ingentes de dinero para ello, pero sin que a la vez se solicite o impulse un control público de la actividad financiera. Ahora con el concurso del Estado, se sigue manteniendo a fin de cuentas que la producción y la distribución de la riqueza deben seguir siendo guiadas por la sofisticada creatividad especulativa de los mercados financieros.
De esta manera, en la crisis vivida se habla de las encrucijadas del dinero como productor de empresas y de actividad productora de bienes y de servicios. Pero no se recuerda que la situación de la que proviene la crisis, la bomba de relojería activada por la generalización de la actividad especulativa financiera a nivel global de la industria y de los servicios, ha sido la causa del incremento espectacular, el más potente de los que se recuerdan, de la desigualdad entre las personas hasta niveles intolerables. Hace mucho tiempo que la relación entre el capital y el trabajo no había estado tan descompensada a nivel global en todos los rincones del planeta.
La desregulación de las relaciones de trabajo y la restricción del Estado Social están pues también en la base de esta crisis. Pero este lado oculto sólo emerge ahora de forma invertida, a través de las consecuencias del modelo de desarrollo que ha traído una visión neoliberal de la globalización. La destrucción de empleo es un efecto inmediato del fenómeno advertido. La crisis económica, de origen financiero, que produce un derrumbe de la inversión y del consumo, se traslada inmediatamente al campo de la producción y del trabajo, generalizando la pérdida masiva y contundente de puestos de trabajo. Se produce así un desplazamiento del riesgo y de la responsabilidad empresarial hacia los trabajadores, puesto que son éstos los que responden al final con la pérdida de su empleo del desmoronamiento de la forma de configurar la economía sobre bases de extrema desigualdad en la creación y distribución de la riqueza. En un corto plazo de tiempo se olvida el origen de la situación y se pone en primer plano la exigencia de un ajuste de la economía a través del empleo, realmente de la destrucción de empleo. A partir de ahí se establece que la salida de la crisis requiere importantes ajustes en el mercado de trabajo, mayor flexibilización laboral, reducción de las rentas salariales, facilidad para despedir. Se emplea la gravedad de la situación para hacer apología de la desregulación y de la flexibilidad laboral.
Se plantean así de nuevo preguntas segmentadas sobre la necesidad de una respuesta legal en el específico dominio del sistema jurídico laboral. Y esta respuesta se concibe únicamente en términos estatal-nacionales, sin que la referencia a la Unión Europea pase de ser una mera alusión ritual, como si en este tema sólo pudiera poner en marcha una cierta coordinación de las respuestas que articule cada país. La crisis por tanto en este punto alienta un cierto neoproteccionismo estatal y una especie de renacionalización de la política económica en Europa (ya no europea), y ello pese a contar con instituciones centrales de dirección del mercado unificado monetariamente. Una muestra clara de este tema se puede obtener de la lectura de la exposición de motivos del Real Decreto – Ley 2/ 2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y de la protección de las personas desempleadas. El punto de vista con el que se enfoca la crisis es esencialmente el de las medidas que en España se han ido poniendo en práctica para hacer frente tanto a los aspectos financieros de la crisis como a sus repercusiones “en la economía real y en el empleo”. La Unión Europea aparece como el contexto en el que se coordinan actuaciones de los diferentes países para “proporcionar liquidez al sistema financiero”. No hay por tanto una estrategia de salida de la crisis que se diseñe en el plano de dirección común a todos los Estados que forman parte de la Unión Europea.
Esa misma norma revela sus carencias. Parte de una concepción muy básica según la cual el tratamiento de la crisis se produce mediante una actuación intensa de estimulación de la economía sobre las rentas de las familias, el apoyo a las empresas y su acceso al crédito, el impulso a las inversiones públicas en municipios y entidades locales y el fomento de la liquidez del sistema financiero. Las medidas estrictamente laborales son cortas y muy limitadas, y se carece de una visión política que trascienda esta perspectiva y se plantee una acción completa sobre la tutela del trabajo y el mantenimiento de la renta salarial de millones de trabajadores que están perdiendo su trabajo o que ven amenazado su empleo. Porque además, la crisis se presenta para la población trabajadora de una forma especialmente violenta como una agresión directa los hábitos de consumo y a la forma de vida que el propio sistema económico había inducido y que el nivel de ocupación permitía mantener.
2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo.
De forma sintética, es conveniente poner de manifiesto cómo la crisis económica se viene percibiendo en sus consecuencias laborales, es decir, cómo se desplaza sobre esta esfera de vida el desmoronamiento del modelo de desarrollo económico que se ha ido prefigurando a partir del fundamentalismo neoliberal, que en España tiene además especiales repercusiones al privilegiar un crecimiento sobre bases especialmente especulativas como las que suministraba el sector de la construcción.
En primer lugar, se aprecia la utilización masiva del mecanismo del despido individual improcedente con entrega de la indemnización (no controlada) como forma de eliminar plantilla. Se eluden así las disposiciones del despido objetivo y del ERE como despido colectivo. El despido no tiene causa económica real, no se relaciona con la inestabilidad económica de la empresa. En muchos casos es el despido una reacción o mecanismo reflejo para mantener o incluso aumentar el beneficio empresarial. Las empresas pueden proceder a esta práctica fraudulenta porque no hay presencia sindical ni control público (inspección de trabajo). Es importante conocer el dato estadístico: en el 2008, los despidos individuales declarados improcedentes unilateralmente por el empleador constituyen el 60 % del total de los despidos efectuados, con la repercusión en el gasto por desempleo que eso lleva aparejado. A ello se une un aumento del autoritarismo empresarial en la gestión de la fuerza de trabajo y la eliminación en la práctica de derechos laborales con la amenaza del despido como respuesta a la reivindicación del cumplimiento de la ley o del convenio colectivo. Especialmente sensible a este tema son los derechos de conciliación familiar, prácticamente inexistentes en la realidad productiva de las empresas en crisis. Muy ligado a ello se hace evidente el esfuerzo por la descolectivización forzada de la empresa como paso previo a la adopción de despidos colectivos. Esta desertización de la representación colectiva se consigue mediante despidos de representantes sindicales o imposibilidad de formar un órgano de representación de los trabajadores .- imposibilitando las listas o la propia elección – como paso previo a la iniciación de un ERE. Es decir, la crisis se manifiesta ante todo como una exasperación de la arbitrariedad y de la violencia del poder privado de la empresa sobre el derecho al trabajo de amplias capas de trabajadores.
En segundo lugar, se aprecia de forma muy generalizada una inmersión de las relaciones laborales en la economía irregular: despido y no renovación de contratos que preceden a la utilización clandestina, de hecho, del trabajo, fundamentalmente en el caso de los inmigrantes. A ello se une el reverdecimiento de relaciones gratuitas, como las becas, y de la deslaboralización. Todo ello implica la percepción de la crisis como excepcionalidad social que implica la pérdida de la condición de ciudadanía social que otorga el trabajo regulado y objeto de protección legal y sindical. Por otra parte, el incremento del trabajo clandestino funciona como presión a la baja sobre el trabajo regular en importantes sectores intensivos en mano de obra.
En el sector de la media y gran empresa, donde existe una presencia sindical suficiente, se aprecia una preferencia acentuada por el despido como forma de afrontar las primeras muestras de estancamiento empresarial, con la finalidad de mantener la tasa de beneficio en términos exorbitantes. Se opta por los despidos frente a otras medidas de la legislación como las regulaciones temporales de empleo y esta opción se enuncia como innegociable, sin que haya posibilidad de modificar la decisión “inapelable” del poder económico. En este mismo sentido, se recurre intensamente a la vía concursal como fórmula de abaratar despidos, despotenciar su carácter colectivo y sindical y eliminar la presencia mediadora de la Administración Pública. De nuevo el dato es muy sintomático. En el 2008, el número de procedimientos concursales se elevó un 197% con respecto al 2007 y muestra una tendencia totalmente alcista para el 2009.
Este tipo de percepción es muy preocupante porque alimenta un discurso escéptico ante los mecanismos políticos de nivelación social y de protección del trabajo, y presenta a los representantes colectivos de los trabajadores, al movimiento sindical, en el mejor de los casos como entes impotentes ante la degradación de las condiciones de vida y de empleo que la crisis induce y, otras veces, les acusa injustamente de ser cómplices de estos procesos de destrucción de empleo. La voz del sindicalismo no se escucha entre el ruido producido por la violencia del poder económico y la destrucción del marco de consumo generado por la pérdida masiva del poder adquisitivo en el mercado de bienes y servicios de la población asalariada en su conjunto y especialmente los sectores más débiles y precarios de la misma.
3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis..
Es necesario un gran cambio en la manera de conceptuar la economía y la sociedad ante la crisis económica, y en este cambio tiene que ser determinante la política y la acción de los sujetos sociales. Por tanto es preciso ante todo un cambio en la actitud en los sujetos de las relaciones laborales. Los empresarios y financieros, mediante un esfuerzo por entender la gravedad del momento y no concebirlo como una oportunidad de ganancia. Es el momento de aplicar a la conducta empresarial y a los grupos financieros la noción de responsabilidad social. Obviamente incidir, como hace el empresariado español, en la eliminación de derechos sociales fundamentales y en la degradación de las garantías del derecho al trabajo con sus propuestas sobre el llamado “contrato único” o el abaratamiento de la indemnización por despido, no es una buena señal. Es explicable en función de ciertos reflejos atávicos sobre el dominio del sistema, y, en concreto, en la crisis de legitimación por la que está pasando el asociacionismo empresarial español, pero de ninguna manera puede ser utilizado en términos de cooperación a un cambio posible y necesario de paradigma económico y social.
Los poderes públicos, a comenzar por el gobierno estatal, entendiendo que el eje de sus políticas debe pasar a partir de ahora por una actitud intervencionista en la tutela del derecho al trabajo y del mantenimiento de la renta salarial y por tanto sin limitarse a la recapitalización del sistema financiero y en la exención de ingresos tributarios. Es necesaria una mayor inspección y control de las situaciones de hecho laborales, y de la utilización de las subvenciones a las estructuras públicas autonómicas o locales. Es importante recordar que en esta crisis de ha desvinculado directamente la intervención del estado sobre el trabajo o el empleo de las conexiones que esta ha tenido en una cierta jurisprudencia del TJUE con la defensa de la competencia. Un elemento importante en este esquema de cambio es el desempeñado en nuestro país por las Comunidades Autónomas, que tienen importantes prerrogativas en el diseño y gestión de las políticas sociales. La resistencia de alguna de ellas a cualquier diseño político de nivelación de las desigualdades debería hacer reflexionar sobre la introducción de mecanismos de control de las desviaciones de estos gobiernos regionales sobre los imperativos constitucionales del Estado social.
Los sindicatos, mediante una utilización inteligente de la situación de neocorporativismo de crisis en la que se encuentra el país, sin incurrir en una de las características del mismo, una centralización máxima de las políticas de contención salarial en la cumbre junto con la descentralización máxima del coste de los despidos y procesos de gestión de la crisis en las grandes empresas, con predominio de trabajadores estables sobre precarios y las categorías más débiles del mercado de trabajo. El sindicalismo confederal tiene que encontrar un espacio de visibilidad mediática y social en el que pueda presentar sus propuestas concretas de respuesta a la crisis en un marco general más amplio de explicación de su proyecto de sociedad. Lo que implica necesariamente que sobre este sujeto recae una mayor responsabilidad en la creación de un marco de coincidencias y de consensos que vaya construyendo un modelo de desarrollo tendencialmente igualitario.
Pero junto a estas tendencias al cambio, es cierto que pueden hipotizarse ciertas medidas concretas en el ámbito estricto de la legislación laboral. Las que ha señalado la norma gubernamental son insuficientes. Posiblemente hay otras actuaciones de reforma más audaces, y a continuación se elencan algunas sugerencias al respecto. Pero partiendo de una constatación ineludible: En el estado español, no es posible introducir normativamente más flexibilidad. La vía por la que insiste en deslizarse el asociacionismo empresarial es un camino que no tiene recorrido. Por el contrario la situación requiere un compromiso político de amplio espectro, tanto social y económico como del estricto poder público. Se trata de enunciar un pacto global que abarque no sólo a los interlocutores sociales y al Gobierno sino al conjunto de las fuerzas políticas del país en el que se apueste por un nuevo modelo de crecimiento económico sostenible, y en el que se parta como concepto central de una nueva política de equidad y de reforma del mercado con la finalidad de reducir las desigualdades existentes. En este pacto global debería ser central un gran Acuerdo para la defensa del derecho al trabajo en la crisis económica, que acogiera medidas del tipo de las que se enuncian a continuación como fórmulas posibles de realización de ese compromiso por el derecho al trabajo.
En primer lugar, se debería proceder a la reforma del sistema de despido individual en términos garantistas. En concreto, mediante la derogación del mecanismo previsto en el art. 56.2 ET no sólo como elemento disfuncional a la causalidad del despido, sino por su efectividad negativa en materia de eliminación de puestos de trabajo (el 60% de los despidos se hace por esta vía). Y, asimismo, por su repercusión negativa en el gasto de desempleo. Actualmente la mitad del gasto de desempleo viene originado por la terminación de un contrato temporal, y la otra mitad, por despidos, con un enorme peso de los individuales. Hace tan solo 5 años la distribución del gasto era 2/3 por terminación de contratos temporales y 1/3 por despido. El aumento del despido individual declarado improcedente por el empresario es el causante de esta modificación.
Es también decisivo el refuerzo de los poderes colectivos del sindicato durante la crisis. Se trata de preservar las instancias de representación colectiva existentes y extender y vigorizar los derechos de información y consulta en los procedimientos de modificación y extinción de las relaciones laborales, mas allá de la reforma muy limitada del art. 64 ET que se ha realizado a partir de la trasposición de la Directiva Marco europea del año 2002 sobre derechos de información y consulta de los trabajadores.
La reforma de la Ley concursal es uno de los elementos muy específicos que enlazan con la discusión que se produjo en el sindicalismo español y entre los agentes del campo jurídico – laboral en su promulgación y cuyos contornos quedan precisados mejor ante una situación como la que se está viviendo en nuestro país actualmente. Es en efecto útil recordar que al menos en los siguientes puntos se debería proceder urgentemente a la modificación de la ley: Ante todo, redefiniendo la competencia del juez mercantil, que debe quedar limitada a la esfera de la ejecución, preservando la competencia declarativa en el juez de lo social. Pero también reforzando las garantías de los créditos de los trabajadores frente al resto de los trabajadores y reformulando el papel del juez mercantil en el llamado procedimiento judicial de regulación de empleo.
Es necesario actuar evitando el desempleo masivo, y utilizar los instrumentos de que se dispone como amortiguadores sociales, en especial la institución de la suspensión de contratos de trabajo y el Fondo de Garantía Salarial. Pero quizá haya que pensar en una institucionalización especialmente concebida para la crisis, de amortiguadores sociales que permitan reducciones de jornada y suspensión de contratos por un tiempo más extenso e independientemente de la antigüedad del trabajador, sobre la base de una estructuración por sectores, y que permite conservar un patrimonio de profesionalidad de los trabajadores del que podrían hacer uso las empresas en el momento de la reactivación económica. En Alemania se ha realizado un acuerdo entre el gobierno y los sindicatos para bloquear los despidos colectivos, derivando los excedentes hacia una institución de este tipo en donde la reducción de jornada no se acompaña de reducción de salario, integrado por este fondo público, o como también se está haciendo en Italia mediante la extensión de la llamada Cassa Integrazione Guadagni por tiempos muy largos y para supuestos especiales de crisis de empresas.
En ese mismo sentido, es posible plantearse la creación de un Fondo Estatal de mantenimiento del empleo de duración limitada en el tiempo, que al estilo que los fondos europeos de adaptación a la globalización (FEAG) o la experiencia norteamericana de los Fondos de Ajuste al comercio permita financiar de forma extraordinaria mecanismos de amortiguación social de la destrucción de empleo causada por deslocalizaciones o ceses masivos de empresas en sectores especialmente tocados por la financiarización de la economía. Este Fondo Estatal para el mantenimiento del empleo debería financiar los procesos de formación, con asignaciones económicas para la formación, bonificar las cotizaciones de los trabajadores mayores de 55 años para evitar la afectación de las pensiones de jubilación de éstos, y en general, subvencionar las suspensiones colectivas de contratos en los casos de regulación de empleo de estas empresas.
Es importante también proceder a revisar el cuadro sancionatorio público ante las conductas empresariales que defraudan la legislación y atentan contra el derecho al trabajo. La vigorización de las facultades de inspección y de control que lleva a cabo la administración laboral tiene también que completarse con un mejor diseño de la facultad sancionatoria.
En este sentido, hay que explorar la generalización de sanciones no pecuniarias, que se apoyen en la limitación de la capacidad de acción de las empresas en el mercado. Asimismo, puede resultar útil la generalización de la existencia de cláusulas sociales en la licitación de la obra pública, priorizando aquellas empresas que no hubieran destruido empleo en los dos años anteriores. Y, desde luego, es prioritario en este esquema la realización de planes especiales de choque para la Inspección de Trabajo sobre fraude en los despidos y control de la economía irregular. Por último, sería precisa también la revisión y mejor delimitación penal de los delitos contra los derechos de los trabajadores.
Hay otras medidas de relativo menor alcance, algunas de las cuales han sido abordadas en el reducido espacio de intercambio de pareceres en que se ha agotado el diálogo social tripartito de momento al menos. En este sentido, es oportuno traer a colación la propuesta de reposición de prestaciones por desempleo para aquellos trabajadores que vieran extinguido su contrato de trabajo después de un período de suspensión – y que ha sido recogido en el art. 3 del RDL 2/2009 en los términos allí contenidos – o la necesaria revisión y unificación (en razón de las diferentes normas autonómicas) del tratamiento fiscal de las indemnizaciones por despido colectivo o económico.
Otras medidas, como las bonificaciones para la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de las prestaciones por desempleo, que ha previsto la exigua norma recientemente publicada, son muy criticables. El impulso a los contratos a tiempo parcial y a los fijos discontinuos, mediante las bonificaciones a los que se concierten en adelante, cuestión también presente en la norma citada, no aborda de forma completa el debate sobre la estrategia del reparto del empleo en su doble variante, esto es, como reducción de jornada y como conversión de trabajo a tiempo completo en tiempo parcial, como fórmulas complementarias que tienen que plasmarse a través de las decisiones en concreto que se adopten por la negociación colectiva. También se ha manejado, con desigual fortuna, la idea de prorrogar las subvenciones que favorecen la conversión de contratos temporales en indefinidos, que acaba en junio 2009, por dos años más.
La crisis no puede amparar maniobras para deteriorar el complejo de derechos del que disfrutan, precariamente, los trabajadores. Al contrario, hay que aprovechar el tiempo de crisis para situar el trabajo y su valoración social en el centro de las relaciones sociales y de la regulación de las mismas. Un gran acuerdo político y social que recoja esta orientación es ineludible.
RETOS DEL DERECHO SOCIAL ANTE LA CRISIS ECONÓMICA
Antonio Baylos
Universidad de Castilla la Mancha.
SUMARIO: 1. El tiempo de la crisis. 2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo. 3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis económica.
1. El tiempo de la crisis.
Vivimos de lleno en la crisis, con mayúscula. Se dice que es la más profunda de las que ha vivido el capitalismo desde el gran crack de 1929. Situada en el marco de los mecanismos financieros globales, se ha precipitado a la vuelta del verano del año ocho del presente siglo con las consecuencias terribles de pérdidas de rentas y de desaparición del ahorro de tantas personas, muchas de las cuales se sienten estafadas en las promesas de enriquecimiento constante prometido por la realización exitosa de valores bursátiles. La capitalización del ahorro en los fondos de pensiones privados o en los fondos de empresa se encuentra truncada y se devalúa de golpe merced a la abrupta pérdida de valor de los activos y de las inversiones efectuadas en productos financieros engañosos.
La crisis se caracteriza además por la desresponsabilización de los sujetos que la han provocado y la han gestionado. Se aprecia de manera clara que quienes con su incompetencia y engaño han generado este hundimiento de la economía global quieren hacer caso omiso de su responsabilidad en el mismo. Se busca el mantenimiento de las posiciones típicas de la dirección del proceso económico sin aceptación del riesgo empresarial: los altos directivos de financieras y fondos de inversión se acogen al blindaje de sus altísimos salarios, perciben bonos millonarios y desconocen la existencia de responsabilidad de los administradores. Sucede en todas partes y con diversos matices, pero es una tendencia común a este proceso. Quienes hasta el verano del 2008 blasonaban de la infalibilidad del beneficio en una economía financierizada, hoy miran hacia otro lado al comprobar la debacle y se garantizan el futuro sobre las ruinas de sus empresas.
El intervencionismo estatal / público con importantes medidas de recapitalización es exigido ahora como el único camino. Los detractores de la presencia estatal en los espacios de mercado monetario y mercantil exigen por el contrario ahora un esfuerzo común, público, que reflote el sistema financiero. Se requieren cantidades ingentes de dinero para ello, pero sin que a la vez se solicite o impulse un control público de la actividad financiera. Ahora con el concurso del Estado, se sigue manteniendo a fin de cuentas que la producción y la distribución de la riqueza deben seguir siendo guiadas por la sofisticada creatividad especulativa de los mercados financieros.
De esta manera, en la crisis vivida se habla de las encrucijadas del dinero como productor de empresas y de actividad productora de bienes y de servicios. Pero no se recuerda que la situación de la que proviene la crisis, la bomba de relojería activada por la generalización de la actividad especulativa financiera a nivel global de la industria y de los servicios, ha sido la causa del incremento espectacular, el más potente de los que se recuerdan, de la desigualdad entre las personas hasta niveles intolerables. Hace mucho tiempo que la relación entre el capital y el trabajo no había estado tan descompensada a nivel global en todos los rincones del planeta.
La desregulación de las relaciones de trabajo y la restricción del Estado Social están pues también en la base de esta crisis. Pero este lado oculto sólo emerge ahora de forma invertida, a través de las consecuencias del modelo de desarrollo que ha traído una visión neoliberal de la globalización. La destrucción de empleo es un efecto inmediato del fenómeno advertido. La crisis económica, de origen financiero, que produce un derrumbe de la inversión y del consumo, se traslada inmediatamente al campo de la producción y del trabajo, generalizando la pérdida masiva y contundente de puestos de trabajo. Se produce así un desplazamiento del riesgo y de la responsabilidad empresarial hacia los trabajadores, puesto que son éstos los que responden al final con la pérdida de su empleo del desmoronamiento de la forma de configurar la economía sobre bases de extrema desigualdad en la creación y distribución de la riqueza. En un corto plazo de tiempo se olvida el origen de la situación y se pone en primer plano la exigencia de un ajuste de la economía a través del empleo, realmente de la destrucción de empleo. A partir de ahí se establece que la salida de la crisis requiere importantes ajustes en el mercado de trabajo, mayor flexibilización laboral, reducción de las rentas salariales, facilidad para despedir. Se emplea la gravedad de la situación para hacer apología de la desregulación y de la flexibilidad laboral.
Se plantean así de nuevo preguntas segmentadas sobre la necesidad de una respuesta legal en el específico dominio del sistema jurídico laboral. Y esta respuesta se concibe únicamente en términos estatal-nacionales, sin que la referencia a la Unión Europea pase de ser una mera alusión ritual, como si en este tema sólo pudiera poner en marcha una cierta coordinación de las respuestas que articule cada país. La crisis por tanto en este punto alienta un cierto neoproteccionismo estatal y una especie de renacionalización de la política económica en Europa (ya no europea), y ello pese a contar con instituciones centrales de dirección del mercado unificado monetariamente. Una muestra clara de este tema se puede obtener de la lectura de la exposición de motivos del Real Decreto – Ley 2/ 2009, de 6 de marzo, de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y de la protección de las personas desempleadas. El punto de vista con el que se enfoca la crisis es esencialmente el de las medidas que en España se han ido poniendo en práctica para hacer frente tanto a los aspectos financieros de la crisis como a sus repercusiones “en la economía real y en el empleo”. La Unión Europea aparece como el contexto en el que se coordinan actuaciones de los diferentes países para “proporcionar liquidez al sistema financiero”. No hay por tanto una estrategia de salida de la crisis que se diseñe en el plano de dirección común a todos los Estados que forman parte de la Unión Europea.
Esa misma norma revela sus carencias. Parte de una concepción muy básica según la cual el tratamiento de la crisis se produce mediante una actuación intensa de estimulación de la economía sobre las rentas de las familias, el apoyo a las empresas y su acceso al crédito, el impulso a las inversiones públicas en municipios y entidades locales y el fomento de la liquidez del sistema financiero. Las medidas estrictamente laborales son cortas y muy limitadas, y se carece de una visión política que trascienda esta perspectiva y se plantee una acción completa sobre la tutela del trabajo y el mantenimiento de la renta salarial de millones de trabajadores que están perdiendo su trabajo o que ven amenazado su empleo. Porque además, la crisis se presenta para la población trabajadora de una forma especialmente violenta como una agresión directa los hábitos de consumo y a la forma de vida que el propio sistema económico había inducido y que el nivel de ocupación permitía mantener.
2. Cómo se percibe la crisis en las relaciones de trabajo.
De forma sintética, es conveniente poner de manifiesto cómo la crisis económica se viene percibiendo en sus consecuencias laborales, es decir, cómo se desplaza sobre esta esfera de vida el desmoronamiento del modelo de desarrollo económico que se ha ido prefigurando a partir del fundamentalismo neoliberal, que en España tiene además especiales repercusiones al privilegiar un crecimiento sobre bases especialmente especulativas como las que suministraba el sector de la construcción.
En primer lugar, se aprecia la utilización masiva del mecanismo del despido individual improcedente con entrega de la indemnización (no controlada) como forma de eliminar plantilla. Se eluden así las disposiciones del despido objetivo y del ERE como despido colectivo. El despido no tiene causa económica real, no se relaciona con la inestabilidad económica de la empresa. En muchos casos es el despido una reacción o mecanismo reflejo para mantener o incluso aumentar el beneficio empresarial. Las empresas pueden proceder a esta práctica fraudulenta porque no hay presencia sindical ni control público (inspección de trabajo). Es importante conocer el dato estadístico: en el 2008, los despidos individuales declarados improcedentes unilateralmente por el empleador constituyen el 60 % del total de los despidos efectuados, con la repercusión en el gasto por desempleo que eso lleva aparejado. A ello se une un aumento del autoritarismo empresarial en la gestión de la fuerza de trabajo y la eliminación en la práctica de derechos laborales con la amenaza del despido como respuesta a la reivindicación del cumplimiento de la ley o del convenio colectivo. Especialmente sensible a este tema son los derechos de conciliación familiar, prácticamente inexistentes en la realidad productiva de las empresas en crisis. Muy ligado a ello se hace evidente el esfuerzo por la descolectivización forzada de la empresa como paso previo a la adopción de despidos colectivos. Esta desertización de la representación colectiva se consigue mediante despidos de representantes sindicales o imposibilidad de formar un órgano de representación de los trabajadores .- imposibilitando las listas o la propia elección – como paso previo a la iniciación de un ERE. Es decir, la crisis se manifiesta ante todo como una exasperación de la arbitrariedad y de la violencia del poder privado de la empresa sobre el derecho al trabajo de amplias capas de trabajadores.
En segundo lugar, se aprecia de forma muy generalizada una inmersión de las relaciones laborales en la economía irregular: despido y no renovación de contratos que preceden a la utilización clandestina, de hecho, del trabajo, fundamentalmente en el caso de los inmigrantes. A ello se une el reverdecimiento de relaciones gratuitas, como las becas, y de la deslaboralización. Todo ello implica la percepción de la crisis como excepcionalidad social que implica la pérdida de la condición de ciudadanía social que otorga el trabajo regulado y objeto de protección legal y sindical. Por otra parte, el incremento del trabajo clandestino funciona como presión a la baja sobre el trabajo regular en importantes sectores intensivos en mano de obra.
En el sector de la media y gran empresa, donde existe una presencia sindical suficiente, se aprecia una preferencia acentuada por el despido como forma de afrontar las primeras muestras de estancamiento empresarial, con la finalidad de mantener la tasa de beneficio en términos exorbitantes. Se opta por los despidos frente a otras medidas de la legislación como las regulaciones temporales de empleo y esta opción se enuncia como innegociable, sin que haya posibilidad de modificar la decisión “inapelable” del poder económico. En este mismo sentido, se recurre intensamente a la vía concursal como fórmula de abaratar despidos, despotenciar su carácter colectivo y sindical y eliminar la presencia mediadora de la Administración Pública. De nuevo el dato es muy sintomático. En el 2008, el número de procedimientos concursales se elevó un 197% con respecto al 2007 y muestra una tendencia totalmente alcista para el 2009.
Este tipo de percepción es muy preocupante porque alimenta un discurso escéptico ante los mecanismos políticos de nivelación social y de protección del trabajo, y presenta a los representantes colectivos de los trabajadores, al movimiento sindical, en el mejor de los casos como entes impotentes ante la degradación de las condiciones de vida y de empleo que la crisis induce y, otras veces, les acusa injustamente de ser cómplices de estos procesos de destrucción de empleo. La voz del sindicalismo no se escucha entre el ruido producido por la violencia del poder económico y la destrucción del marco de consumo generado por la pérdida masiva del poder adquisitivo en el mercado de bienes y servicios de la población asalariada en su conjunto y especialmente los sectores más débiles y precarios de la misma.
3. Cambios posibles y cambios necesarios en el ordenamiento laboral ante la crisis..
Es necesario un gran cambio en la manera de conceptuar la economía y la sociedad ante la crisis económica, y en este cambio tiene que ser determinante la política y la acción de los sujetos sociales. Por tanto es preciso ante todo un cambio en la actitud en los sujetos de las relaciones laborales. Los empresarios y financieros, mediante un esfuerzo por entender la gravedad del momento y no concebirlo como una oportunidad de ganancia. Es el momento de aplicar a la conducta empresarial y a los grupos financieros la noción de responsabilidad social. Obviamente incidir, como hace el empresariado español, en la eliminación de derechos sociales fundamentales y en la degradación de las garantías del derecho al trabajo con sus propuestas sobre el llamado “contrato único” o el abaratamiento de la indemnización por despido, no es una buena señal. Es explicable en función de ciertos reflejos atávicos sobre el dominio del sistema, y, en concreto, en la crisis de legitimación por la que está pasando el asociacionismo empresarial español, pero de ninguna manera puede ser utilizado en términos de cooperación a un cambio posible y necesario de paradigma económico y social.
Los poderes públicos, a comenzar por el gobierno estatal, entendiendo que el eje de sus políticas debe pasar a partir de ahora por una actitud intervencionista en la tutela del derecho al trabajo y del mantenimiento de la renta salarial y por tanto sin limitarse a la recapitalización del sistema financiero y en la exención de ingresos tributarios. Es necesaria una mayor inspección y control de las situaciones de hecho laborales, y de la utilización de las subvenciones a las estructuras públicas autonómicas o locales. Es importante recordar que en esta crisis de ha desvinculado directamente la intervención del estado sobre el trabajo o el empleo de las conexiones que esta ha tenido en una cierta jurisprudencia del TJUE con la defensa de la competencia. Un elemento importante en este esquema de cambio es el desempeñado en nuestro país por las Comunidades Autónomas, que tienen importantes prerrogativas en el diseño y gestión de las políticas sociales. La resistencia de alguna de ellas a cualquier diseño político de nivelación de las desigualdades debería hacer reflexionar sobre la introducción de mecanismos de control de las desviaciones de estos gobiernos regionales sobre los imperativos constitucionales del Estado social.
Los sindicatos, mediante una utilización inteligente de la situación de neocorporativismo de crisis en la que se encuentra el país, sin incurrir en una de las características del mismo, una centralización máxima de las políticas de contención salarial en la cumbre junto con la descentralización máxima del coste de los despidos y procesos de gestión de la crisis en las grandes empresas, con predominio de trabajadores estables sobre precarios y las categorías más débiles del mercado de trabajo. El sindicalismo confederal tiene que encontrar un espacio de visibilidad mediática y social en el que pueda presentar sus propuestas concretas de respuesta a la crisis en un marco general más amplio de explicación de su proyecto de sociedad. Lo que implica necesariamente que sobre este sujeto recae una mayor responsabilidad en la creación de un marco de coincidencias y de consensos que vaya construyendo un modelo de desarrollo tendencialmente igualitario.
Pero junto a estas tendencias al cambio, es cierto que pueden hipotizarse ciertas medidas concretas en el ámbito estricto de la legislación laboral. Las que ha señalado la norma gubernamental son insuficientes. Posiblemente hay otras actuaciones de reforma más audaces, y a continuación se elencan algunas sugerencias al respecto. Pero partiendo de una constatación ineludible: En el estado español, no es posible introducir normativamente más flexibilidad. La vía por la que insiste en deslizarse el asociacionismo empresarial es un camino que no tiene recorrido. Por el contrario la situación requiere un compromiso político de amplio espectro, tanto social y económico como del estricto poder público. Se trata de enunciar un pacto global que abarque no sólo a los interlocutores sociales y al Gobierno sino al conjunto de las fuerzas políticas del país en el que se apueste por un nuevo modelo de crecimiento económico sostenible, y en el que se parta como concepto central de una nueva política de equidad y de reforma del mercado con la finalidad de reducir las desigualdades existentes. En este pacto global debería ser central un gran Acuerdo para la defensa del derecho al trabajo en la crisis económica, que acogiera medidas del tipo de las que se enuncian a continuación como fórmulas posibles de realización de ese compromiso por el derecho al trabajo.
En primer lugar, se debería proceder a la reforma del sistema de despido individual en términos garantistas. En concreto, mediante la derogación del mecanismo previsto en el art. 56.2 ET no sólo como elemento disfuncional a la causalidad del despido, sino por su efectividad negativa en materia de eliminación de puestos de trabajo (el 60% de los despidos se hace por esta vía). Y, asimismo, por su repercusión negativa en el gasto de desempleo. Actualmente la mitad del gasto de desempleo viene originado por la terminación de un contrato temporal, y la otra mitad, por despidos, con un enorme peso de los individuales. Hace tan solo 5 años la distribución del gasto era 2/3 por terminación de contratos temporales y 1/3 por despido. El aumento del despido individual declarado improcedente por el empresario es el causante de esta modificación.
Es también decisivo el refuerzo de los poderes colectivos del sindicato durante la crisis. Se trata de preservar las instancias de representación colectiva existentes y extender y vigorizar los derechos de información y consulta en los procedimientos de modificación y extinción de las relaciones laborales, mas allá de la reforma muy limitada del art. 64 ET que se ha realizado a partir de la trasposición de la Directiva Marco europea del año 2002 sobre derechos de información y consulta de los trabajadores.
La reforma de la Ley concursal es uno de los elementos muy específicos que enlazan con la discusión que se produjo en el sindicalismo español y entre los agentes del campo jurídico – laboral en su promulgación y cuyos contornos quedan precisados mejor ante una situación como la que se está viviendo en nuestro país actualmente. Es en efecto útil recordar que al menos en los siguientes puntos se debería proceder urgentemente a la modificación de la ley: Ante todo, redefiniendo la competencia del juez mercantil, que debe quedar limitada a la esfera de la ejecución, preservando la competencia declarativa en el juez de lo social. Pero también reforzando las garantías de los créditos de los trabajadores frente al resto de los trabajadores y reformulando el papel del juez mercantil en el llamado procedimiento judicial de regulación de empleo.
Es necesario actuar evitando el desempleo masivo, y utilizar los instrumentos de que se dispone como amortiguadores sociales, en especial la institución de la suspensión de contratos de trabajo y el Fondo de Garantía Salarial. Pero quizá haya que pensar en una institucionalización especialmente concebida para la crisis, de amortiguadores sociales que permitan reducciones de jornada y suspensión de contratos por un tiempo más extenso e independientemente de la antigüedad del trabajador, sobre la base de una estructuración por sectores, y que permite conservar un patrimonio de profesionalidad de los trabajadores del que podrían hacer uso las empresas en el momento de la reactivación económica. En Alemania se ha realizado un acuerdo entre el gobierno y los sindicatos para bloquear los despidos colectivos, derivando los excedentes hacia una institución de este tipo en donde la reducción de jornada no se acompaña de reducción de salario, integrado por este fondo público, o como también se está haciendo en Italia mediante la extensión de la llamada Cassa Integrazione Guadagni por tiempos muy largos y para supuestos especiales de crisis de empresas.
En ese mismo sentido, es posible plantearse la creación de un Fondo Estatal de mantenimiento del empleo de duración limitada en el tiempo, que al estilo que los fondos europeos de adaptación a la globalización (FEAG) o la experiencia norteamericana de los Fondos de Ajuste al comercio permita financiar de forma extraordinaria mecanismos de amortiguación social de la destrucción de empleo causada por deslocalizaciones o ceses masivos de empresas en sectores especialmente tocados por la financiarización de la economía. Este Fondo Estatal para el mantenimiento del empleo debería financiar los procesos de formación, con asignaciones económicas para la formación, bonificar las cotizaciones de los trabajadores mayores de 55 años para evitar la afectación de las pensiones de jubilación de éstos, y en general, subvencionar las suspensiones colectivas de contratos en los casos de regulación de empleo de estas empresas.
Es importante también proceder a revisar el cuadro sancionatorio público ante las conductas empresariales que defraudan la legislación y atentan contra el derecho al trabajo. La vigorización de las facultades de inspección y de control que lleva a cabo la administración laboral tiene también que completarse con un mejor diseño de la facultad sancionatoria.
En este sentido, hay que explorar la generalización de sanciones no pecuniarias, que se apoyen en la limitación de la capacidad de acción de las empresas en el mercado. Asimismo, puede resultar útil la generalización de la existencia de cláusulas sociales en la licitación de la obra pública, priorizando aquellas empresas que no hubieran destruido empleo en los dos años anteriores. Y, desde luego, es prioritario en este esquema la realización de planes especiales de choque para la Inspección de Trabajo sobre fraude en los despidos y control de la economía irregular. Por último, sería precisa también la revisión y mejor delimitación penal de los delitos contra los derechos de los trabajadores.
Hay otras medidas de relativo menor alcance, algunas de las cuales han sido abordadas en el reducido espacio de intercambio de pareceres en que se ha agotado el diálogo social tripartito de momento al menos. En este sentido, es oportuno traer a colación la propuesta de reposición de prestaciones por desempleo para aquellos trabajadores que vieran extinguido su contrato de trabajo después de un período de suspensión – y que ha sido recogido en el art. 3 del RDL 2/2009 en los términos allí contenidos – o la necesaria revisión y unificación (en razón de las diferentes normas autonómicas) del tratamiento fiscal de las indemnizaciones por despido colectivo o económico.
Otras medidas, como las bonificaciones para la contratación indefinida de trabajadores beneficiarios de las prestaciones por desempleo, que ha previsto la exigua norma recientemente publicada, son muy criticables. El impulso a los contratos a tiempo parcial y a los fijos discontinuos, mediante las bonificaciones a los que se concierten en adelante, cuestión también presente en la norma citada, no aborda de forma completa el debate sobre la estrategia del reparto del empleo en su doble variante, esto es, como reducción de jornada y como conversión de trabajo a tiempo completo en tiempo parcial, como fórmulas complementarias que tienen que plasmarse a través de las decisiones en concreto que se adopten por la negociación colectiva. También se ha manejado, con desigual fortuna, la idea de prorrogar las subvenciones que favorecen la conversión de contratos temporales en indefinidos, que acaba en junio 2009, por dos años más.
La crisis no puede amparar maniobras para deteriorar el complejo de derechos del que disfrutan, precariamente, los trabajadores. Al contrario, hay que aprovechar el tiempo de crisis para situar el trabajo y su valoración social en el centro de las relaciones sociales y de la regulación de las mismas. Un gran acuerdo político y social que recoja esta orientación es ineludible.
domingo, 29 de marzo de 2009
LA REFORMA ARGENTINA
> Coyuntura
El 20 de noviembre de 2008, el Senado
argentino sancionó un proyecto
de ley enviado por el Ejecutivo
y previamente aprobado con algunas
enmiendas por la Cámara de Diputados
que reforma la previsión social:
la Ley 26.425 elimina el sistema
de capitalización individual gestionado
por administradoras privadas
(Administradoras de Fondos de Jubilación
y Pensión, afjp) y lo traspasa
a un sistema único integrado, de
reparto y administración pública.
Este artículo repasa los antecedentes
La ley de reforma de la previsión
social argentina
Antecedentes, razones, características y análisis
de posibles resultados y riesgos
Carmelo Mesa-Lago
En noviembre de 2008, el Congreso argentino aprobó la reforma
de la previsión social: eliminó el sistema de capitalización individual
gestionado por administradoras privadas y lo traspasó a un
sistema único integrado, de reparto y administración pública.
El artículo analiza los antecedentes del sistema previsional
argentino y su evolución en los últimos años, discute las razones
por las cuales el gobierno impulsó su reforma y advierte sobre
los riesgos del nuevo diseño: desde la posibilidad de que los
fondos se utilicen para enfrentar el déficit fiscal hasta un eventual
incremento de la morosidad y los litigios judiciales.
Carmelo Mesa-Lago: catedrático distinguido emérito de Economía en la Universidad de Pittsburgh,
profesor-investigador visitante y conferencista en 39 países, autor de 78 libros y 270 artículos
y capítulos de libros publicados en siete idiomas en 33 países. Consultor en seguridad
social en todos los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(Cepal), la Organización Internacional del Trabajo (oit), la Asociación Internacional de la Seguridad
Social (aiss) y otras agencias de las Naciones Unidas y organismos financieros internacionales.
Ha obtenido el Premio Inaugural Internacional de Investigación sobre Trabajo Decente
otorgado por la oit.
Palabras claves: sistema previsional, reforma, capitalización, reparto, Estado, Argentina.
Nota: Aunque la responsabilidad de este artículo es solo del autor, este agradece los comentarios
o materiales suministrados por Alfredo Conte-Grand, Katja Hujo, Aldo Isuani, Rubén Lo Vuolo,
Aníbal Pérez-Liñán y Rafael Rofman.
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 219,
enero-febrero de 2009, ISSN: 0251-3552,.
15 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de la reforma, resume las razones oficiales
para impulsarla y plantea otras
discrepantes, describe las características
principales del nuevo sistema y
analiza, finalmente, sus posibles resultados
y riesgos.
■■ Antecedentes
El autor fue pionero en criticar las fallas
de los sistemas de capitalización
individual en América Latina1. En
medio de la crisis económica argentina
de 2001, participó de una misión
de la Organización Internacional del
Trabajo (oit) que preparó un diagnóstico
sobre la grave situación previsional
e identificó puntos de consenso
para enfrentarla. La reforma estructural
de 1993 (Ley 24.241/1993) había
creado un sistema mixto: el pilar
público de reparto abonaba una
pensión básica y el pilar de capitalización,
una pensión complementaria
basada en el fondo ahorrado
en las cuentas individuales; además,
mantuvo un sistema público «puro».
Los ingresantes al mercado laboral
podían escoger entre el sistema público
y el mixto, pero eran asignados
automáticamente al último si
no ejercían su opción (indecisos); los
asegurados podían cambiarse del
sistema público al mixto, pero no regresar
al primero.
Luego de años de implementación, el
sistema de capitalización adolecía de
serios defectos: caída en la cobertura
de los trabajadores y los ancianos,
falta de solidaridad y profundización
de la inequidad de género, años de
aportes excesivos para obtener la pensión
mínima (lo que generaba una proporción
considerable de asegurados
que no obtendría dicha pensión), altas
comisiones administrativas, bajo cumplimiento
en el pago de los aportes y
sustanciales costos fiscales de la transición.
El sistema público se debilitó
por la reducción de los aportes debido
al traspaso del 75% de los asegurados
al sistema privado, más el recorte de
las contribuciones de los empleadores.
Estos problemas se agravaron durante
la crisis económica de 2001, que provocó
una reducción drástica en el valor
del fondo de pensiones, a lo que también
contribuyó una previa intromisión
estatal2. La crisis previsional generó
un amplio debate nacional del
cual participaron diferentes sectores
claves y que incluyó la publicación por
la Secretaría de Seguridad Social de
un «libro blanco» con todos los informes
técnicos y recomendaciones. Sin
embargo, el momento propicio para
aprobar una ley de reforma previsional
comprensiva fue desaprovechado.
1. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe: Hacia una disminución
de los costos sociales del ajuste estructural,
Ciedess, Santiago de Chile, 1994.
2. Katja Hujo: «Reforma previsional y crisis
económica: el caso argentino» en K. Hujo, C.
Mesa-Lago y Manfred Nitsch (eds.): ¿Públicos
o privados? Los sistemas de pensiones en América
Latina después de dos décadas de reforma, Nueva
Sociedad, Caracas, 2004, pp. 135-174; y C. Mesa-
Lago: Reassembling Social Security: A Survey
of Pension and Health Care Reforms in Latin America,
Oxford University Press, Oxford, 2008.
Nueva Sociedad 219 16
Carmelo Mesa-Lago
Entre 2003 y 2007 se aprobaron 12 correcciones
puntuales, como la moratoria
para el pago de deudas previsionales,
el acceso a la jubilación para
afiliados carentes de requisitos, la jubilación
anticipada por desempleo y el
plan de inclusión previsional. Mediante
la Ley 26.222/2007, se introdujo un
importante número de cambios positivos3
que se resumen a continuación:
- Se instauró la libre opción entre ambos
sistemas: se otorgó un plazo para
que los afiliados de cierta edad y con
fondos insuficientes en el sistema de
capitalización pasaran al sistema público;
se permitió el cambio entre los
dos sistemas cada cinco años y con
ciertos requisitos, y se asignó automáticamente
al sistema público a los ingresantes
al mercado laboral que no
optaran por uno de los sistemas (antes
eran asignados automáticamente a
una de las afjp).
- Se incrementó el financiamiento y
se redujo el costo administrativo: se
igualaron los aportes a ambos sistemas
(en el de capitalización se incrementaron
de 7% a 11%), se aumentó
el tope de remuneración imponible,
se fijó un máximo de 1% para la comisión
por la administración del programa
de vejez y se eliminó la prima
pagada a compañías de seguro comerciales,
financiando los riesgos de
invalidez y muerte con un Fondo de
Aportes Mutuales.
- Se mejoraron tanto el acceso como
las prestaciones: se flexibilizaron los
requisitos para el acceso a la pensión
mínima y con garantía estatal a todos
los beneficiarios, se expandió la
protección a los ancianos, se elevó la
Prestación Adicional por Permanencia
a los que se quedaron en el sistema
público y se ordenó el ajuste de las
pensiones de igual manera que el de
la Prestación Compensatoria (por los
aportes hechos antes de la reforma de
1993). Una ley posterior –26.417/2007–
estipuló ajustes automáticos («movilidad
») dos veces al año con una fórmula
compleja basada en los salarios
y la disponibilidad de recursos4.
- Con los mecanismos e incentivos
anteriores, entre julio de 2007 y octubre
de 2008 se pasaron del sistema
de capitalización al público 2,1 millones
de afiliados (1 millón de aportantes).
La cobertura total se incrementó
en 1,5 millones de afiliados (500.000
aportantes)5.
El Decreto 897/2007 estableció tres
instituciones cruciales para evitar que,
3. Administración Nacional de la Seguridad
Social (Anses): Reforma del sistema previsional
argentino, Buenos Aires, 2008.
4. V. Alfredo Conte-Grand: «Hay que modificar
la jubilación que ofrece el reparto» en La Nación,
30/11/2008. Entre 2002 y 2008 hubo varios
aumentos de las pensiones por decisión del Ejecutivo.
Según el diario Crítica de la Argentina, el
ajuste en 2008 fue inferior a la inflación, aunque
la medición de esta es objeto de debate.
5. En julio de 2007 había un total de 14,1 millones
de afiliados (11,7 en capitalización y 2,4 en
público) y 6,1 millones de aportantes (4,7 y 1,4
respectivamente), mientras que las cifras en
octubre de 2008 eran 15,5 millones de afiliados
(9,5 y 6) y 6,6 millones de aportantes (3,6 y 3).
Fuente: safjp 2007-2008.
17 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
debido al impacto financiero durante
una eventual crisis, las prestaciones
del sistema de reparto «se constituyan
en variable de ajuste de la economía
», lo que erosionaría su valor:
la primera institución es el Fondo de
Garantía de Sustentabilidad del Régimen
Previsional Público de Reparto
(en adelante Fondo de Garantía)
para garantizar el valor, la rentabilidad
de los recursos y el pago futuro
de las prestaciones. La segunda es
el Comité de Administración de las
Inversiones del Fondo de Garantía
(en adelante el Comité), encargado
de elaborar directrices para la toma
de decisiones adecuadas que protejan
dicho Fondo, sobre la base de
los principios de seguridad, rentabilidad
y diversificación de riesgos.
Además, el Comité debe encargarse
de preparar un informe anual detallado
sobre las acciones tomadas y la
situación del Fondo, ejercer controles
periódicos sobre su administración e
imponer las acciones correctivas necesarias.
La tercera institución es la
Comisión de Seguimiento del Fondo
de Garantía (en adelante la Comisión),
que se ocuparía de recoger información
y brindarla a la sociedad.
El administrador del sistema público
–la Administración Nacional de Seguridad
Social, Anses– está obligado,
al igual que el Comité, a brindar
la información que solicite la Comisión,
que deberá elaborar un informe
semestral que ofrezca conocimiento
cabal del estado del Fondo. El decreto
encargó a la Anses la gestión del
Fondo de Garantía, y la inversión de
los fondos al Banco Nación mediante
un convenio con la Anses (ambos
acatando las directrices del Comité),
así como la preparación de un plan
de inversiones anual aprobado por el
Comité y las normas para implementar
el decreto.
Estas instituciones adolecen de serios
problemas. El Comité se constituyó
por sí mismo y se dio su propia
reglamentación, sin discusión pública
ni disposiciones legales; estaba
en vigor al menos desde febrero
de 2008, los miembros elegidos habían
dictado las normas de inversión
y fijado topes máximos y publicado
la composición de la cartera
por instrumento6. Se ignora si la Anses
ha preparado el plan de inversiones
aprobado por el Comité. La
Comisión tenía su reglamento, pero
no había información pública sobre
sus actividades ni sobre los miembros
elegidos. Sorprende la escasa
información sobre estas dos instituciones
cruciales de control del Fondo
de Garantía, así como el hecho de
que la composición de su cartera no
se publicase hasta octubre de 2008,
15 meses después de promulgado el
decreto.
6. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», información de prensa, Anses, Buenos
Aires, 20 de febrero de 2008 y «Composición
del Fondo de Garantía», información de prensa,
Anses, Buenos Aires, 19 de noviembre de
2008.
Nueva Sociedad 219 18
Carmelo Mesa-Lago
■■ Las razones oficiales de la
reforma y algunas opiniones
discrepantes
El proyecto de ley de reforma previsional
de 2008 alegó las siguientes
razones; algunas se comentan brevemente
a continuación y otras son
analizadas más adelante:
- Según la Constitución, el Estado
debe otorgar los beneficios previsionales
en forma integral e irrenunciable.
- El sistema de capitalización no ha
contribuido, como se esperaba, a desarrollar
el mercado de valores.
- No se ha extendido la cobertura. De
hecho, la Anses informa que cayó de
60% a 47%, sin especificar años7. El
autor ha estimado que la cobertura
de la Población Económicamente Activa
(pea), basada en aportantes activos,
disminuyó de 50% a 36% entre
1993 y 2007 8.
- Las comisiones de las afjp son muy
altas, a tal punto que en un periodo
absorbieron la mayoría de los aportes,
dejando poco para el depósito en
las cuentas individuales. Esto ocurrió
durante la crisis de 2001 y por
la decisión estatal de reducir el porcentaje
del aporte a fin de estimular
el consumo9. Sin embargo, la Ley
26.222/2007 ya había reducido la comisión
a 9% de descuento total (81%
va al depósito).
- Los aportes voluntarios de los asegurados
no superan el 0,3% de los
ingresos de las afjp. Este argumento
es opaco y, a pesar de él, la ley mantiene
tales aportes.
- Debido al incremento de los años
de aporte requeridos para obtener
la pensión mínima y otros factores
adversos, una alta proporción de los
afiliados no podrá recibirla. Este problema
fue en gran medida resuelto
por la Ley 26.222/2007.
- Las pensiones del sistema de capitalización
están a la merced de los riesgos
del mercado financiero, pero la
previsión debe ofrecer certeza, como
hace el sistema público10.
Estos son los motivos esgrimidos por
el gobierno para justificar la decisión
de eliminar el sistema de capitalización.
Sin embargo, la prensa nacional
e internacional ha mencionado otras
razones: el gobierno argentino enfrenta
problemas financieros, como
el pago de deuda pública por us$
23.000 millones en los próximos dos
años, el descenso del precio mundial
de la soja, el trigo y otras exportaciones,
que ha reducido los ingresos
tributarios, y la falta de acceso al
7. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
8. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit., y «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma» en Real Instituto Elcano
de Estudios Internacionales: Anuario Iberoamericano
2009, Real Instituto Elcano, Madrid,
2009.
9. K. Hujo: ob. cit.
10. Poder Ejecutivo Nacional: Proyecto de
Ley No 1.732, Buenos Aires, 21 de octubre de
2008.
19 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
crédito, agravados por la crisis financiera
mundial11.
■■ Características del nuevo
sistema integrado
- Todos los afiliados al sistema de capitalización
y los fondos en sus cuentas
individuales son traspasados al
sistema público de reparto, que se
convierte en el Sistema Integrado
Previsional Argentino (sipa).
- Los afiliados y beneficiarios del
sistema de capitalización tendrán
«idéntica» cobertura y tratamiento
que en el sistema público; el Estado
les garantizará, según la ley, «iguales
o mejores prestaciones y beneficios
que los que gocen» a la entrada
en vigor de la norma. Los años de
servicios prestados por esos afiliados
les serán reconocidos en el sistema
público.
- Los retiros programados o fraccionarios
en vigor serán pagados por el
sistema público, pero las rentas vitalicias
continuarán abonándose a través
de las compañías de seguros.
- Los recursos transferidos del sistema
de capitalización serán administrados
por la Anses, que «gozará de
autonomía financiera y económica»
y será supervisada por la Comisión
Bicameral de Control de los Fondos
de Seguridad Social del Congreso.
Los recursos transferidos y los
aportes obligatorios futuros irán al
Fondo de Garantía, que será monitoreado
por un Consejo; sus fondos
serán invertidos de acuerdo con lo
estipulado en las leyes 24.241/1993
(creadora del sistema de capitalización)
y 26.222/2007.
- Los aportes voluntarios hechos por
los asegurados antes de obtener el beneficio
pueden transferirse a la Anses
o a una afjp, que deberá «reconvertirse
» (la ley no especifica cómo se
hará la reconversión) con el objeto de
mejorar la pensión (la ley no justifica
el trato diferente de los aportes obligatorios
y voluntarios).
- Las compensaciones que pudieran
corresponder a las afjp tendrán un
valor máximo equivalente a su capital
social, y los accionistas de las
afjp recibirán títulos emitidos por el
Estado.
■■ Posibles resultados y riesgos
de la reforma
A continuación se analizan aspectos
claves de la ley y sus posibles resultados
y riesgos, basados en trabajos
recientes de expertos argentinos, estadísticas
de la Anses, la Superintendencia
de afjp y otros sistemas de
capitalización de la región, artículos
periodísticos publicados en Argentina
y el exterior y un trabajo en prensa
del autor12.
11. V. varios artículos sobre el proyecto de ley y la
ley sancionada por el Senado en Clarín y La Nación,
Buenos Aires, 21-22/10/2008 y 21/11/2008;
Aldo Isuani: «¿Reparto o capitalización?» en
Clarín, 3/11/2008; y «Cristina’s Looking-Glass
World» en The Economist, 23/10/2008.
12. C. Mesa-Lago: «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma», cit.
Nueva Sociedad 219 20
Carmelo Mesa-Lago
Ámbito de la reforma y ausencia de
diálogo social. La ley no plantea una
reforma integral, profunda y con la
regulación y especificidad jurídica requeridas.
Continúa la tradición histórica
de cambios legales en la previsión
sin adecuados estudios técnicos previos13,
que en el pasado generaron una
reducción de la cobertura y de las pensiones
reales, mayores costos administrativos,
déficits financieros crecientes
y la utilización de los fondos previsionales
para cubrir el déficit fiscal.
Al contrario del amplio debate que se
produjo en 2001 y 2002, la ley de reforma
no fue precedida de un diálogo
social con la participación de los
sectores involucrados. El Ministerio
de Trabajo y la Secretaría de Seguridad
Social han perdido influencia
y no se involucraron decisivamente
en la redacción del proyecto. La ley
no persigue los objetivos esenciales
de la previsión, como la extensión
de la cobertura, la prevención de la
pobreza y la equidad de género. En
ese sentido, contrasta con la reciente
reforma previsional chilena (Ley
20.255/2008), que sí estuvo precedida
de un amplio diálogo social que
permitió elaborar una reforma comprensiva,
bien estudiada y que fortalece
los principios de universalidad,
solidaridad, equidad de género y
sustentabilidad financiera14.
Imprecisiones y vacíos jurídicos. La
ley asegura que garantizará prestaciones
iguales o mejores a las que los
afiliados al sistema de capitalización
gocen en el momento en que el nuevo
sistema comience a funcionar. El
problema es que el sistema de capitalización
no otorgaba un beneficio definido
sino indeterminado, en el cual
incidían factores aleatorios, como
la rentabilidad de las afjp. Tampoco
está claro si los retiros programados
y fraccionados pasados al sistema público
se recalcularán de acuerdo con
las reglas de este o si el Estado abonará
los mismos beneficios percibidos
actualmente y durante qué periodo.
Las rentas vitalicias continuarán
siendo pagadas por las compañías de
seguro, pero la ley no regula este aspecto.
Todo esto otorga un gran poder
discrecional al Ejecutivo15.
Riesgos del Fondo de Garantía y su
inversión. El Estado captura alrededor
de us$ 30.000 millones que estaban
en las cuentas individuales de los
afiliados a las afjp, además de unos
us$ 4.500 millones anuales por aportes
futuros. De acuerdo con la ley de
reforma, la Anses se convertirá en
una entidad autónoma y los recursos
13. Antes de la reforma estructural de 1993
se realizaron numerosos estudios técnicos y
proyecciones de los costos fiscales de la transición,
pero estos últimos resultaron muy optimistas.
14. C. Mesa-Lago: «Protección social en Chile:
reformas para mejorar la equidad social» en
Revista Internacional del Trabajo vol. 127 No 4,
2008.
15. Rubén M. Lo Vuolo: Promesas falsas y necesidades
ciertas: Acerca del proyecto de creación del
Sistema Integrado de Previsión Argentino, Serie
Análisis de Coyuntura No 18, Ciepp, Buenos
Aires, octubre de 2008.
21 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
traspasados se depositarán en el Fondo
de Garantía establecido por el Decreto
897/2007.
Probablemente debido a las críticas
formuladas al proyecto de ley en
relación con la falta de seguridad y
cautela en la inversión del Fondo de
Garantía, la ley de reforma añadió
un artículo, el 8, que no figuraba en
el proyecto original enviado por el
Ejecutivo. Este artículo establece, «en
el ámbito de la Anses», un Consejo
del Fondo de Garantía para «el monitoreo
de los recursos del sistema».
Sin embargo, la ley no menciona al
Comité ni a la Comisión, por lo que
se ignora cuáles serán las relaciones
entre las tres entidades. El nuevo
Consejo estará integrado por 13 representantes
designados por el Ejecutivo
a propuesta de diferentes sectores:
cuatro del Estado, tres de los
trabajadores, dos de los jubilados y
pensionados, dos de los empresarios
y dos de la banca. La ley estipula que
«la totalidad de los recursos [transferidos]
únicamente podrán ser utilizados
para pagos de los beneficios» del
sistema integrado. Sin embargo, aunque
dispone que el activo del Fondo
sea invertido, de acuerdo con la Ley
26.222/2007, aplicando criterios de
seguridad y rentabilidad, también
agrega: «contribuyendo al desarrollo
sustentable de la economía». Las
inversiones permitidas serán las previstas
en la Ley 24.241/1993 (que estableció
el sistema de capitalización),
con sus limitaciones y prohibiciones:
incluye hasta 50% en títulos públicos
del Estado y hasta 30% en títulos de
las provincias, municipios y entidades
autónomas, pero prohíbe la inversión
en instrumentos extranjeros.
Se dispone la supervisión de la
Anses por parte de la Comisión Bicameral
de Control de los Fondos de
Seguridad Social del Congreso. Sin
embargo, sus decisiones no serán
vinculantes.
El Fondo de Garantía estaba invertido,
en octubre de 2008, de la siguiente
forma: 52,4% en títulos de deuda
pública (us$ 3.874 millones), 9,7% en
emisiones del Banco Central y 5,7%
en préstamos para infraestructura,
para un total de us$ 5.000 millones
(67,8%) en instrumentos públicos,
una proporción mucho mayor que el
55% invertido por el sistema de capitalización16.
No obstante, las reglas del
Fondo de Garantía permiten invertir
el 100% (legalmente 125%) en títulos
de deuda pública, letras, notas y depósitos
en el Banco Central y operaciones
de crédito público17. Esto implica más
que el tope de 80% que se permite a
los fondos capitalizados transferidos,
de manera que habría que separar los
fondos anteriores a la reforma y los
transferidos, pero la ley no dispone
nada al respecto. La Anses, por ejemplo,
concedió un préstamo sustancial
16. Anses: «Composición del Fondo de Garantía
», cit.
17. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», cit.
Nueva Sociedad 219 22
Carmelo Mesa-Lago
a Agua y Saneamientos Argentinos
(AySA), empresa de la provincia de
Buenos Aires, a pesar de un dictamen
previo del Ministerio de Economía
de que carecía de garantía de
repago; también se reporta que la
rentabilidad real de los títulos públicos
es negativa: entre 8,4% y 8,9%
frente a una inflación de 25%18.
La transferencia de las cuentas de
capitalización al Fondo de Garantía,
con los riesgos ya señalados, facilitaría
una mayor inversión en títulos
de deuda y proyectos públicos, que
ayudarían a enfrentar el déficit fiscal
en momentos de baja liquidez y en
víspera de pagos sustanciales de la
deuda nacional. El director ejecutivo
de la Anses, Amado Boudou, declaró
después de sancionada la ley de reforma
que los recursos de las cuentas
capitalizadas a transferirse al Fondo
de Garantía se utilizarán «para
inversiones de largo plazo de mano
de obra intensiva y para sostener la
economía de la Argentina en este periodo
[de crisis] que se vive». El exsecretario
ejecutivo de la Cepal, José
Luis Machinea, expresó al respecto
que «confiscar activos no es la manera
de hacer política anticíclica en un
país», y puso como ejemplos a «Chile
y Uruguay, con estrategias correctas
de políticas anticíclicas»19.
En vista de la escasa y postergada información
pública disponible sobre el
Comité y la Comisión ordenados por
el Decreto 897/2007, cabe preguntarse
qué ocurrirá con el nuevo Consejo
estipulado por la ley. Por otra parte,
la ley no especifica las funciones de
ese Consejo (solo dice «monitoreo»,
mientras que el decreto determina
en detalle las funciones del Comité).
Sus decisiones, al parecer, no serían
vinculantes. La ley habilita un plazo
de 60 días a la Anses para dictar las
medidas necesarias relativas a aportes
y beneficios, pero no menciona
al Consejo y sus funciones. Además,
la Cámara de Diputados suprimió
el artículo 17 del proyecto original,
que instaba al Ejecutivo a elaborar el
texto ordenado de la Ley 24.241/1993
y sus modificaciones, adaptándolas a
la nueva ley de reforma. Queda, entonces,
un vacío legal importante, y
parece haberse creado una dualidad
Consejo/Comité, reglas y topes para
los recursos del Fondo de Garantía,
antes y después de la reforma.
El experto argentino Rubén Lo Vuolo
advierte sobre otros riesgos financieros
de la reforma. En primer lugar,
en el pasado múltiples fondos de capitalización
parcial colectiva y carácter
público, similares al Fondo de Garantía,
fueron descapitalizados porque se
invirtieron en títulos de deuda pública
con rentabilidad real negativa. En
segundo lugar, Lo Vuolo señala que
existen varias disposiciones legales
que no son claras en cuanto al uso
18. Varios artículos en Crítica de la Argentina,
11/8/2008, Buenos Aires.
19. La Nación, 21/11/2008.
23 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de los recursos del Fondo de Garantía:
se necesita establecer de manera
diáfana que los excedentes después
del pago de los beneficios se invertirán
maximizando su seguridad y minimizando
sus riesgos. Finalmente,
debido a las razones anteriores, la
Anses no debería gestionar el Fondo
de Garantía, que debería ser completamente
autónomo, separado de la
Anses y de los recursos del Estado, y
administrado por un organismo técnico
colegiado sin injerencia gubernamental
y siguiendo normas legales
estrictas.
El ex-secretario de Seguridad Social
Alfredo Conte-Grand recomienda medidas
para evitar el uso indebido de
los fondos previsionales: instituir una
corporación totalmente autónoma (un
cuerpo directivo tripartito) que maneje
los fondos y base sus decisiones
en un actuario jefe del sistema,
independiente de la Anses, que certifique
el costo de las prestaciones y
el excedente a invertir y vigile constantemente
el equilibrio del sistema
integrado; establecer un Consejo
Superior que diseñe planes estratégicos
de inversiones maximizando
la rentabilidad y minimizando el
riesgo, y que además asegure que
las inversiones en títulos públicos
sean en instrumentos autorizados,
con calificación de riesgo previa y
negociados en mercados acreditados
por la Comisión de Valores; establecer
un régimen en el que los aportantes
tengan una cuenta individual,
con una parte garantizada por el Estado
y otra en el mercado financiero,
a fin de distribuir riesgos (incumplimiento
estatal y volatilidad del mercado)
y fortalecer el componente contributivo
del sistema integrado20.
¿El riesgo de caída en la rentabilidad
del sistema de capitalización justificó
su cierre? Una razón alegada en el
preámbulo del proyecto de ley para
la eliminación del sistema de capitalización
es que sus pensiones estaban
sometidas al riesgo del mercado
financiero acentuado por la crisis
mundial. Esto es cierto, pero debe
contrapesarse con el riesgo de que
el Estado no gestione bien el sistema
público y la inversión de los fondos
y, por lo tanto, no garantice las
pensiones a largo plazo. Antes de la
crisis de 2001, el gobierno de Carlos
Menem presionó a las afjp para que
aumentaran sus inversiones en deuda
pública (hasta 77% de la cartera)
y convirtieran instrumentos dolarizados
en pesos «garantizados»; la
posterior devaluación del peso y la
reducción de la tasa de interés provocaron
una caída de 44% en el valor de
los fondos, lo que demostró que la injerencia
estatal había sido adversa21.
20. A. Conte-Grand: «Comentarios sobre el
Mensaje del Poder Ejecutivo al Honorable
Congreso Nacional No 1.732», Suplemento de
la revista La Ley, Buenos Aires, 27/10/2008; y
«Hay que modificar la jubilación que ofrece el
reparto» en La Nación, 30/11/2008.
21. K. Hujo: ob. cit.; C. Mesa-Lago: Reassembling
Social Security: A Survey of Pension and Health
Care Reforms in Latin America, cit.
Nueva Sociedad 219 24
Carmelo Mesa-Lago
El fondo capitalizado se recuperó y
alcanzó us$ 30.000 millones (11,5%
del pib) a fines de 2007, el valor más
alto (después del de Chile y México)
entre los diez sistemas de capitalización
en la región22. A septiembre de
2008, dicho fondo estaba invertido
de la siguiente manera: 56% en deuda
gubernamental (básicamente del
Estado), 14% en acciones, 7% en depósitos
a plazo fijo, 7% en emisiones
extranjeras, 6% en fideicomisos, 5%
en fondos mutuos y 5% en otros instrumentos23.
En comparación con la
distribución en los otros nueve sistemas
de capitalización que existían en
América Latina en 2007, la participación
en deuda pública argentina era
la quinta menor24. Comparada con la
participación en deuda pública en la
Argentina en medio de la crisis de
2001-2002, había ocurrido una reducción
notable, de 77% a 56% en 2008, y
la cartera estaba más diversificada.
Ahora bien, si 56% de la cartera estaba
en deuda pública y solo 27%
en acciones, emisiones extranjeras y
fondos mutuos, el riesgo de mercado
debía ser relativamente bajo en
Argentina antes de que se desatara
la crisis internacional, al menos en
comparación con Chile y Perú, que
tenían una mayor exposición a los
mercados de valores nacional e internacional
(siempre que el Estado
argentino no reduzca drásticamente
la tasa de interés, como hizo en 2001-
2002). La rentabilidad real histórica
del fondo (promedio anual ajustado
a la inflación desde la implantación
del sistema de capitalización en agosto
de 1994 hasta diciembre de cada año)
ha oscilado, pero con una tendencia
declinante: 12,5% en 1999, 7,9% en medio
de la crisis de 2001, 10,5% después
de la recuperación de 2003, 9,2% en
2007, y 6,6% al 31 de octubre de 2008.
No obstante, a fines de 2007 la rentabilidad
argentina (9,2%) era la cuarta
más alta, después de las de Chile, Perú
y Uruguay, que rondaban 10%25.
Por otra parte, la rentabilidad real argentina
en los últimos 12 meses (octubre
de 2007 a octubre de 2008) fue
de -25,4%26 comparada con -11,7% durante
la crisis de 200127. Pero en Chile
la rentabilidad entre noviembre de
2007 y octubre de 2008 fue de -45,1 en
el fondo con riesgo mayor y -34,2%
en el segundo28. Y en Estados Unidos,
el Dow Jones cayó 40% entre octubre
22. Fuente: aios 2008.
23. Fuente: safjp 2008.
24. Fuente: aios 2008.
25. Asociación Internacional de Organismos
de Supervisión de Fondos de Pensiones (aios):
Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),
1999 a 2008.
26. A fines de septiembre de 2008, la rentabilidad
anual real era -10,1%. El anuncio del
proyecto de ley en octubre provocó una caída
de 24% en la Bolsa de Valores argentina
y una venta masiva de bonos estatales, con
un impacto adverso en la rentabilidad. V.
«Cristina’s Looking-Glass World» en The Economist,
23/10/2008.
27. Fuente: aios 2002; safjp 2008.
28. La rentabilidad por fondo fue: -45,7% en A,
-34,2% en B, -21,2% en C, -12,1% en D y 2,8%
en E, donde está la mayoría de los asegurados
próximos al retiro. Fuente: Superintendencia
de Pensiones (sp): Centro de Estadísticas, Santiago,
14/11/2008.
25 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de 2007 y octubre de 2008. El valor
del fondo de pensiones en Argentina
era de 78.000 millones de pesos al 30
de octubre de 2008, cuando ya había
ocurrido el desplome de las bolsas
internacionales, 21% inferior al valor
histórico más alto, 98.808 millones
de pesos el 30 de junio de 200829. Si la
historia se repite, habría que esperar
una recuperación de la rentabilidad
en Argentina, tal como ocurrió después
de la crisis de 2001.
En resumen, el declive en la rentabilidad
real histórica, especialmente en
el último año, ha sido mayor que durante
la crisis de 2001, pero inferior
a la caída en la rentabilidad del fondo
en Chile y el Dow Jones, mientras
que la disminución en el valor total
del fondo ha sido la mitad que en la
crisis de 2001-2002. Estas comparaciones
y la fuerte recuperación de la
rentabilidad argentina tras superar
la crisis de 2001 podrían contrarrestar
el argumento oficial de que era
necesario eliminar el sistema de capitalización
debido al riesgo del mercado
financiero. Una alternativa para
reducir ese riesgo individual hubiese
sido crear multifondos, como se hizo
en Chile, México y Perú, donde la inversión
en instrumentos de riesgo mayor
se reduce según el asegurado se
aproxima a la jubilación (el fondo de
menor riesgo en Chile tuvo una rentabilidad
positiva en el último año).
Por último, las cifras oficiales indican
que la inversión en títulos de deuda
pública en Argentina no protegió la
cartera más que otros instrumentos,
como acciones: en octubre de 2008, la
rentabilidad de los títulos públicos
no garantizados fue -25% y su participación
en la rentabilidad global
-5%, las cifras respectivas de títulos
públicos garantizados fueron -35% y
-1%, mientras que las de acciones de
sociedades anónimas fueron -18% y
-2%, las de acciones extranjeras -21%
y -1%, y las de fci extranjeros -14% y
0,2%30. En otras palabras, una mayor
inversión futura en deuda pública
no necesariamente protegerá mejor
al Fondo de Garantía contra los riesgos
del mercado de valores, especialmente
si se hace sin las cautelas explicadas
más arriba.
Riesgo para la sustentabilidad financiera-
actuarial a largo plazo. El traspaso
de los fondos del sistema de capitalización
al sistema público reducirá
la deuda pública neta pero aumentará
la deuda implícita previsional, ya
que el Estado será el responsable del
pago de las futuras jubilaciones y
pensiones de los afiliados transferidos
al sistema público. La reforma de
1993 hizo explícita la deuda implícita
del sistema de capitalización, pero no
la del sistema público. El sistema de
capitalización es de contribución definida,
fully funded, por lo que teóricamente
es sostenible financieramente
29. Fuente: aios 2001-2002; safjp 2008.
30. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
Nueva Sociedad 219 26
Carmelo Mesa-Lago
por tiempo indefinido31. Pero la privatización
parcial del sistema público
argentino en 1993 generó un costo
de transición considerable que fue financiado
por el Estado, debido al déficit
operacional, el costo de las contribuciones
hechas al sistema público
por afiliados que se pasaron al sistema
privado y las pensiones básicas
garantizadas en ese sistema32.
Con la reforma de 2008, al traspasarse
9,5 millones de afiliados (3,6 millones
de aportantes activos) del sistema
de capitalización al público, este recibirá
una inyección financiera a corto y
quizás mediano plazo. Sin embargo,
a largo plazo enfrentará la carga de
las pensiones de los transferidos: los
aportes y contribuciones futuros pueden
ser insuficientes para el pago de
las obligaciones (por el envejecimiento
poblacional, el incremento de la esperanza
de vida, la severa caída de la relación
activo/pasivo33 y el riesgo de una
menor rentabilidad de la inversión).
En ese caso, el Estado tendría que
transferir cuantiosos recursos para el
pago de los beneficios, que podrían
deteriorarse: la ley de 2008 dispone
que todas las prestaciones (del anterior
sistema de capitalización y del
público) se ajusten dos veces al año
usando una fórmula compleja que
incluye la evolución de los salarios
pero también la disponibilidad de
recursos, lo que da cierto poder discrecional
al gobierno. Se ha informado
oficialmente que solo 23% de los
beneficiarios del sistema de capitalización
financian su prestación por sí
mismos y 77% recibe una transferencia
fiscal34. Pero si el sistema de capitalización
no podía autofinanciarse y
requería de ayuda estatal, es probable
que su cierre y traspaso al sistema de
reparto aumente el peso fiscal a largo
plazo. Todo lo anterior se agrava por
la ausencia de cálculos actuariales y
proyecciones previas a la reforma a
fin de determinar la sustentabilidad
del sistema integrado, el costo fiscal
de la reforma y la garantía del pago y
ajuste de las pensiones futuras.
El sistema público es cada vez más
dependiente de las transferencias fiscales
y menos de las contribuciones/
aportes: 32% y 66% en 1994, pero 58%
y 41% en 2006. Según la Anses, el costo
de las prestaciones previsionales como
porcentaje del pib aumentó de 5,1% en
2006 a 6,9% en 2008 (debido a las mejoras
de la Ley 26.222/2007)35. Se proyecta
un incremento a 7,6% en 2009 (¿como
efecto de la Ley 26.425 de 2008?), lo que
implica un alza de 2,5 puntos porcentuales
en tres años. Las proyecciones
del costo fiscal de la reforma de 1993
31. No obstante, el envejecimiento demográfico
y el aumento de la esperanza de vida eventualmente
forzarían un aumento en la contribución,
una reducción en la pensión o una
combinación de ambos.
32. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit.
33. Según Aldo Isuani, la relación actual es casi
de un aportante por cada jubilado o pensionado.
34. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
35. Ibíd.
27 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
resultaron optimistas, pues dicho costo
fue superior.
Riesgo de reclamos judiciales. Puede
argüirse que los aportes en las cuentas
individuales capitalizadas son propiedad
de los trabajadores y han sido
transferidos sin su consentimiento al
sistema público36. En 2007 se abrió la
opción a los asegurados en el sistema
de capitalización a cambiarse al sistema
público, pero 82% de los afiliados y
78% de los aportantes decidieron permanecer
en el sistema de capitalización37.
Esto, junto con los argumentos
de las secciones anteriores, implica un
alto riesgo de que se interpongan numerosos
litigios judiciales, que tienen
una larga y costosa tradición en el país.
Entre 1981 y 1991, el Estado incumplió
la obligación legal de ajustar las pensiones
al 70%-82% del salario base, lo
que, agravado por una fuerte inflación,
provocó una caída de casi la mitad del
valor real de esas pensiones y generó
más de 20.000 pleitos ganados por los
jubilados (además de otros 60.000 que
estaban pendientes). En 1991, el gobierno
aceptó pagar us$ 7.000 millones por
esa deuda, pero esta siguió creciendo
en us$ 2.400 millones anuales38. Las
afjp han exhortado a sus afiliados a
que reclamen en los tribunales contra
la nacionalización de sus fondos de
pensiones, lo que sugiere una repetición
de lo ocurrido en los 8039.
Riesgo de mayor incumplimiento del
pago de aportes y evasión. Argentina
tiene un récord histórico de alta
evasión y morosidad, fenómenos que
se incrementan en momentos de crisis
económica o desconfianza con el sistema
previsional. Las encuestas han
demostrado la escasa credibilidad
de las afjp, pero también la del sistema
público. En diciembre de 2007,
solo 40,6% de los afiliados al sistema
de capitalización había aportado ese
mes, inferior al promedio de 42,3%
en los diez sistemas de capitalización
latinoamericanos, pero creciente en
la Argentina comparado con 33,2%
en 2002 durante la crisis40. La proporción
de contribuyentes había caído,
en octubre de 2008, a 38,2%, todavía
superior al 33,2% en 200241. Con estos
antecedentes, la transferencia de los
asegurados y los fondos del sistema
de capitalización individual al sistema
público sin las cautelas descriptas
podría provocar un descenso en
la confianza en el sistema de previsión
social que, a su vez, podría generar
un incremento de la evasión y
del incumplimiento en el pago de los
36. Según Conte-Grand, el aporte obligatorio
crea un derecho pero no la propiedad de los
depósitos, mientras que el aporte voluntario
sí genera propiedad (uno es contribución y
el otro es ahorro). A. Conte-Grand: «Comentarios
sobre el Mensaje del Poder Ejecutivo al
Honorable Congreso Nacional No 1.732», cit.
37. Comparando el total de afiliados y aportantes
en el sistema de capitalización individual
en julio de 2007 y octubre de 2008 (basado en
safjp 2007-2008).
38. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe, cit.
39. V. varios artículos sobre el proyecto de ley
y la ley sancionada por el Senado en Clarín, 21-
22/10/2008 y 21/11/2008.
40. Fuente: aios 2002, 2008.
41. Fuente: safjp 2008.
Nueva Sociedad 219 28
Carmelo Mesa-Lago
aportes. De verificarse este pronóstico,
la cobertura del sistema público
integrado disminuiría y este enfrentaría
un problema adicional de sustentabilidad
financiera.
■■ Conclusiones y recomendaciones
El sistema de capitalización individual
adolecía de fallas graves, varias
de las cuales fueron aminoradas o
resueltas por las diferentes correcciones
aplicadas entre 2003 y 2007,
con lo que se lograron avances notables:
aumento en la cobertura de 1,5
millones de afiliados (500.000 aportantes),
libre opción entre los dos
sistemas (eliminando la preferencia
previa al sistema de capitalización),
igualdad de los aportes e incremento
de sus ingresos, mayor acceso y nivel
de la pensión mínima, mejoras en el
monto de las prestaciones y su ajuste,
y reducción de la comisión administrativa.
La ley de reforma 26.425
de 2008, que eliminó el sistema de
capitalización individual y traspasó
todos sus afiliados y sus fondos capitalizados
a un sistema integrado
público de reparto (sipa), genera problemas
y riesgos potenciales:
- La ley alega razones que en algunos
casos eran ciertas en el pasado,
pero que no necesariamente justifican
la eliminación del sistema de capitalización
individual. Por ejemplo,
la baja cobertura, el excesivo número
de años para obtener la pensión
mínima y las altas comisiones. Estas
fallas habían sido aliviadas o resueltas
por la Ley 26.222/2007. Otras fallas
pendientes podrían haberse atacado
con correcciones puntuales o
con una reforma comprensiva al estilo
chileno.
- La ley adolece de serias lagunas e
imprecisiones jurídicas que habilitan
un amplio espacio discrecional al
Estado, el cual puede actuar por razones
distintas del bienestar de los
asegurados activos, jubilados y pensionados,
como sugiere la historia de
la previsión social argentina.
- El proyecto no fue impulsado luego
de un diálogo social con una activa
participación de los trabajadores, beneficiarios
y otros actores claves, como
se hizo después de la crisis de 2001.
La ley traspasa al sistema público los
fondos de pensiones depositados en
cuentas individuales que pertenecen a
los trabajadores, a pesar de que 78% de
los aportantes en 2008 se mantenía en
el sistema de capitalización individual
aun con la opción de cambiarse al sistema
público (o haber sido asignados
automáticamente a este).
- La ley genera riesgos serios en
cuanto a la inversión de los fondos.
Crea un Consejo para monitorear el
Fondo de Garantía, pero sin determinar
sus funciones, que parecen no ser
vinculantes. Además, no menciona al
Comité ni la Comisión creados por el
Decreto 897/2007, por lo que se ignora
cuáles serán las relaciones entre
las tres entidades. La Anses funciona
como el administrador del Fondo
y debe ser supervisado por una
29 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
Comisión Bicameral del Congreso,
pero que no tiene poder vinculante.
Las inversiones del Fondo deben realizarse
de acuerdo con la ley original
de reforma de 1993 (prohibiendo la
inversión en instrumentos foráneos).
Si dentro del Fondo no se separan los
recursos previos a la reforma de 2008
de los transferidos después de esta,
se corre el riesgo de que la Anses, habiendo
invertido 68% del Fondo de
Garantía en títulos de deuda y préstamos
a entidades públicas (legalmente
puede invertir 100%), siga la
misma práctica con los fondos capitalizados
transferidos. Esto le permitiría
al gobierno financiar la deuda
pública interna y externa. Por eso, la
Anses no debería gestionar el Fondo,
que tendría que ser completamente
autónomo, separado de los recursos
del Estado y gestionado por un organismo
técnico sin injerencia gubernamental,
siguiendo normas legales
estrictas que maximicen su seguridad
y minimicen el riesgo de la inversión.
El Consejo estipulado en la
ley debe ser implementado y sus funciones
normadas. Finalmente, debería
establecerse un reglamento que
garantice el trato diferente de la inversión
de los recursos depositados
en el Fondo de Garantía antes y después
de la reforma.
- El argumento de que los riesgos de
mercado afectan a las pensiones debido
a una disminución en la rentabilidad
del fondo invertido por
una crisis coyuntural no justifica el
cierre del sistema de capitalización.
En contraposición a dicho alegato,
hay que recordar que la rentabilidad
real histórica del fondo de pensiones
fue de 6,6% (a fines de 2007 era 9,2%, la
cuarta más alta entre los diez sistemas
privados que existen en América Latina);
la caída en el valor del fondo por
causa de la crisis financiera mundial
en 2008 fue la mitad que durante la crisis
argentina de 2001-2002; el descenso
de la rentabilidad en el último año fue
muy inferior al sufrido por el fondo
chileno y el Dow Jones; la inversión
en títulos de deuda pública tuvo una
rentabilidad real negativa peor que la
rentabilidad de la inversión en acciones
nacionales y foráneas; y el fondo
se recuperó con fuerza después de la
crisis de 2001. Además, hay que contrapesar
los riesgos de mercado con el
riesgo de que el Estado utilice los fondos
previsionales para reducir el déficit
fiscal o pagar la deuda pública. La
introducción de multifondos, como se
realizó en varios países latinoamericanos,
podría haber sido una alternativa
para reducir el riesgo de mercado a los
asegurados próximos a la jubilación.
- El traspaso de aportantes y fondos
del sistema de capitalización al sistema
público tendrá efectos diversos
en el tiempo: a corto y quizás mediano
plazo, supondrá una inyección de
recursos al sistema público integrado.
Sin embargo, en el largo plazo el
Estado será el responsable del pago
de las pensiones de todos los transferidos;
sus aportes, eventualmente,
podrían ser insuficientes para financiarlas,
por lo que tendría que cubrir
Nueva Sociedad 219 30
Carmelo Mesa-Lago
el déficit con transferencias cuantiosas
y crecientes. Esto abre la posibilidad
de que se erosione el valor real de
los beneficios, como ocurrió en el pasado.
Para evitarlo, antes de la reforma
deberían haberse hecho cálculos
y proyecciones actuariales sometidas
al escrutinio público, para asegurar la
sustentabilidad del sistema integrado,
el cálculo del costo fiscal y la garantía
del pago de las pensiones en el futuro.
Habría que hacer dichos cálculos y
proyecciones de inmediato a los efectos
de transferencia y para estimar los
costos futuros y cómo se financiarán.
- Hay un alto riesgo de que, debido a
todas las razones anteriores, se planteen
decenas de miles de litigios judiciales,
sobre los cuales hay una larga
y costosa tradición en Argentina, especialmente
teniendo en cuenta que
las afjp han exhortado a sus afiliados
a reclamar ante los tribunales.
- La historia argentina indica una
falta de credibilidad en el sistema
previsional, público o privado. En este
marco, la reforma podría agravar la
desconfianza de los trabajadores, lo que
generaría un incremento de la evasión
y la morosidad, la disminución de la cobertura
del sistema público integrado y
el deterioro de su sustentabilidad.
Bibliografía
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de Fondos de Pensiones (aios):
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Noviembre de 2008 Lima No 43
ANÁLISIS Y ALTERNATIVAS: Espejismos desarrollistas y autonomía comunal: El impacto de
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de los agricultores frente al tlc Perú-Estados Unidos: Hipótesis para la discusión, María
Luisa Burneo de la Rocha. ¿Quiénes son los pequeños productores que tienen éxito? Dos casos
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Chaleard. ¿Cómo y por qué votaron los campesinos? Las elecciones generales y regionales del
2006 en el campo cajamarquino, Lewis Taylor. INTERNACIONAL: Bolivia: El gobierno del mas
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Borrego. ADEMÁS: Publicaciones recibidas y sitios web sobre acuerdos de libre comercio.
Debate Agrario es una publicación del Cepes: Av. Salaverry 818, Lima 11, Perú. Tel.: (51-1)
433-6610. Fax: (51-1) 433-1744. Correo electrónico:.
El 20 de noviembre de 2008, el Senado
argentino sancionó un proyecto
de ley enviado por el Ejecutivo
y previamente aprobado con algunas
enmiendas por la Cámara de Diputados
que reforma la previsión social:
la Ley 26.425 elimina el sistema
de capitalización individual gestionado
por administradoras privadas
(Administradoras de Fondos de Jubilación
y Pensión, afjp) y lo traspasa
a un sistema único integrado, de
reparto y administración pública.
Este artículo repasa los antecedentes
La ley de reforma de la previsión
social argentina
Antecedentes, razones, características y análisis
de posibles resultados y riesgos
Carmelo Mesa-Lago
En noviembre de 2008, el Congreso argentino aprobó la reforma
de la previsión social: eliminó el sistema de capitalización individual
gestionado por administradoras privadas y lo traspasó a un
sistema único integrado, de reparto y administración pública.
El artículo analiza los antecedentes del sistema previsional
argentino y su evolución en los últimos años, discute las razones
por las cuales el gobierno impulsó su reforma y advierte sobre
los riesgos del nuevo diseño: desde la posibilidad de que los
fondos se utilicen para enfrentar el déficit fiscal hasta un eventual
incremento de la morosidad y los litigios judiciales.
Carmelo Mesa-Lago: catedrático distinguido emérito de Economía en la Universidad de Pittsburgh,
profesor-investigador visitante y conferencista en 39 países, autor de 78 libros y 270 artículos
y capítulos de libros publicados en siete idiomas en 33 países. Consultor en seguridad
social en todos los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(Cepal), la Organización Internacional del Trabajo (oit), la Asociación Internacional de la Seguridad
Social (aiss) y otras agencias de las Naciones Unidas y organismos financieros internacionales.
Ha obtenido el Premio Inaugural Internacional de Investigación sobre Trabajo Decente
otorgado por la oit.
Palabras claves: sistema previsional, reforma, capitalización, reparto, Estado, Argentina.
Nota: Aunque la responsabilidad de este artículo es solo del autor, este agradece los comentarios
o materiales suministrados por Alfredo Conte-Grand, Katja Hujo, Aldo Isuani, Rubén Lo Vuolo,
Aníbal Pérez-Liñán y Rafael Rofman.
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 219,
enero-febrero de 2009, ISSN: 0251-3552,
15 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de la reforma, resume las razones oficiales
para impulsarla y plantea otras
discrepantes, describe las características
principales del nuevo sistema y
analiza, finalmente, sus posibles resultados
y riesgos.
■■ Antecedentes
El autor fue pionero en criticar las fallas
de los sistemas de capitalización
individual en América Latina1. En
medio de la crisis económica argentina
de 2001, participó de una misión
de la Organización Internacional del
Trabajo (oit) que preparó un diagnóstico
sobre la grave situación previsional
e identificó puntos de consenso
para enfrentarla. La reforma estructural
de 1993 (Ley 24.241/1993) había
creado un sistema mixto: el pilar
público de reparto abonaba una
pensión básica y el pilar de capitalización,
una pensión complementaria
basada en el fondo ahorrado
en las cuentas individuales; además,
mantuvo un sistema público «puro».
Los ingresantes al mercado laboral
podían escoger entre el sistema público
y el mixto, pero eran asignados
automáticamente al último si
no ejercían su opción (indecisos); los
asegurados podían cambiarse del
sistema público al mixto, pero no regresar
al primero.
Luego de años de implementación, el
sistema de capitalización adolecía de
serios defectos: caída en la cobertura
de los trabajadores y los ancianos,
falta de solidaridad y profundización
de la inequidad de género, años de
aportes excesivos para obtener la pensión
mínima (lo que generaba una proporción
considerable de asegurados
que no obtendría dicha pensión), altas
comisiones administrativas, bajo cumplimiento
en el pago de los aportes y
sustanciales costos fiscales de la transición.
El sistema público se debilitó
por la reducción de los aportes debido
al traspaso del 75% de los asegurados
al sistema privado, más el recorte de
las contribuciones de los empleadores.
Estos problemas se agravaron durante
la crisis económica de 2001, que provocó
una reducción drástica en el valor
del fondo de pensiones, a lo que también
contribuyó una previa intromisión
estatal2. La crisis previsional generó
un amplio debate nacional del
cual participaron diferentes sectores
claves y que incluyó la publicación por
la Secretaría de Seguridad Social de
un «libro blanco» con todos los informes
técnicos y recomendaciones. Sin
embargo, el momento propicio para
aprobar una ley de reforma previsional
comprensiva fue desaprovechado.
1. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe: Hacia una disminución
de los costos sociales del ajuste estructural,
Ciedess, Santiago de Chile, 1994.
2. Katja Hujo: «Reforma previsional y crisis
económica: el caso argentino» en K. Hujo, C.
Mesa-Lago y Manfred Nitsch (eds.): ¿Públicos
o privados? Los sistemas de pensiones en América
Latina después de dos décadas de reforma, Nueva
Sociedad, Caracas, 2004, pp. 135-174; y C. Mesa-
Lago: Reassembling Social Security: A Survey
of Pension and Health Care Reforms in Latin America,
Oxford University Press, Oxford, 2008.
Nueva Sociedad 219 16
Carmelo Mesa-Lago
Entre 2003 y 2007 se aprobaron 12 correcciones
puntuales, como la moratoria
para el pago de deudas previsionales,
el acceso a la jubilación para
afiliados carentes de requisitos, la jubilación
anticipada por desempleo y el
plan de inclusión previsional. Mediante
la Ley 26.222/2007, se introdujo un
importante número de cambios positivos3
que se resumen a continuación:
- Se instauró la libre opción entre ambos
sistemas: se otorgó un plazo para
que los afiliados de cierta edad y con
fondos insuficientes en el sistema de
capitalización pasaran al sistema público;
se permitió el cambio entre los
dos sistemas cada cinco años y con
ciertos requisitos, y se asignó automáticamente
al sistema público a los ingresantes
al mercado laboral que no
optaran por uno de los sistemas (antes
eran asignados automáticamente a
una de las afjp).
- Se incrementó el financiamiento y
se redujo el costo administrativo: se
igualaron los aportes a ambos sistemas
(en el de capitalización se incrementaron
de 7% a 11%), se aumentó
el tope de remuneración imponible,
se fijó un máximo de 1% para la comisión
por la administración del programa
de vejez y se eliminó la prima
pagada a compañías de seguro comerciales,
financiando los riesgos de
invalidez y muerte con un Fondo de
Aportes Mutuales.
- Se mejoraron tanto el acceso como
las prestaciones: se flexibilizaron los
requisitos para el acceso a la pensión
mínima y con garantía estatal a todos
los beneficiarios, se expandió la
protección a los ancianos, se elevó la
Prestación Adicional por Permanencia
a los que se quedaron en el sistema
público y se ordenó el ajuste de las
pensiones de igual manera que el de
la Prestación Compensatoria (por los
aportes hechos antes de la reforma de
1993). Una ley posterior –26.417/2007–
estipuló ajustes automáticos («movilidad
») dos veces al año con una fórmula
compleja basada en los salarios
y la disponibilidad de recursos4.
- Con los mecanismos e incentivos
anteriores, entre julio de 2007 y octubre
de 2008 se pasaron del sistema
de capitalización al público 2,1 millones
de afiliados (1 millón de aportantes).
La cobertura total se incrementó
en 1,5 millones de afiliados (500.000
aportantes)5.
El Decreto 897/2007 estableció tres
instituciones cruciales para evitar que,
3. Administración Nacional de la Seguridad
Social (Anses): Reforma del sistema previsional
argentino, Buenos Aires, 2008.
4. V. Alfredo Conte-Grand: «Hay que modificar
la jubilación que ofrece el reparto» en La Nación,
30/11/2008. Entre 2002 y 2008 hubo varios
aumentos de las pensiones por decisión del Ejecutivo.
Según el diario Crítica de la Argentina, el
ajuste en 2008 fue inferior a la inflación, aunque
la medición de esta es objeto de debate.
5. En julio de 2007 había un total de 14,1 millones
de afiliados (11,7 en capitalización y 2,4 en
público) y 6,1 millones de aportantes (4,7 y 1,4
respectivamente), mientras que las cifras en
octubre de 2008 eran 15,5 millones de afiliados
(9,5 y 6) y 6,6 millones de aportantes (3,6 y 3).
Fuente: safjp 2007-2008.
17 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
debido al impacto financiero durante
una eventual crisis, las prestaciones
del sistema de reparto «se constituyan
en variable de ajuste de la economía
», lo que erosionaría su valor:
la primera institución es el Fondo de
Garantía de Sustentabilidad del Régimen
Previsional Público de Reparto
(en adelante Fondo de Garantía)
para garantizar el valor, la rentabilidad
de los recursos y el pago futuro
de las prestaciones. La segunda es
el Comité de Administración de las
Inversiones del Fondo de Garantía
(en adelante el Comité), encargado
de elaborar directrices para la toma
de decisiones adecuadas que protejan
dicho Fondo, sobre la base de
los principios de seguridad, rentabilidad
y diversificación de riesgos.
Además, el Comité debe encargarse
de preparar un informe anual detallado
sobre las acciones tomadas y la
situación del Fondo, ejercer controles
periódicos sobre su administración e
imponer las acciones correctivas necesarias.
La tercera institución es la
Comisión de Seguimiento del Fondo
de Garantía (en adelante la Comisión),
que se ocuparía de recoger información
y brindarla a la sociedad.
El administrador del sistema público
–la Administración Nacional de Seguridad
Social, Anses– está obligado,
al igual que el Comité, a brindar
la información que solicite la Comisión,
que deberá elaborar un informe
semestral que ofrezca conocimiento
cabal del estado del Fondo. El decreto
encargó a la Anses la gestión del
Fondo de Garantía, y la inversión de
los fondos al Banco Nación mediante
un convenio con la Anses (ambos
acatando las directrices del Comité),
así como la preparación de un plan
de inversiones anual aprobado por el
Comité y las normas para implementar
el decreto.
Estas instituciones adolecen de serios
problemas. El Comité se constituyó
por sí mismo y se dio su propia
reglamentación, sin discusión pública
ni disposiciones legales; estaba
en vigor al menos desde febrero
de 2008, los miembros elegidos habían
dictado las normas de inversión
y fijado topes máximos y publicado
la composición de la cartera
por instrumento6. Se ignora si la Anses
ha preparado el plan de inversiones
aprobado por el Comité. La
Comisión tenía su reglamento, pero
no había información pública sobre
sus actividades ni sobre los miembros
elegidos. Sorprende la escasa
información sobre estas dos instituciones
cruciales de control del Fondo
de Garantía, así como el hecho de
que la composición de su cartera no
se publicase hasta octubre de 2008,
15 meses después de promulgado el
decreto.
6. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», información de prensa, Anses, Buenos
Aires, 20 de febrero de 2008 y «Composición
del Fondo de Garantía», información de prensa,
Anses, Buenos Aires, 19 de noviembre de
2008.
Nueva Sociedad 219 18
Carmelo Mesa-Lago
■■ Las razones oficiales de la
reforma y algunas opiniones
discrepantes
El proyecto de ley de reforma previsional
de 2008 alegó las siguientes
razones; algunas se comentan brevemente
a continuación y otras son
analizadas más adelante:
- Según la Constitución, el Estado
debe otorgar los beneficios previsionales
en forma integral e irrenunciable.
- El sistema de capitalización no ha
contribuido, como se esperaba, a desarrollar
el mercado de valores.
- No se ha extendido la cobertura. De
hecho, la Anses informa que cayó de
60% a 47%, sin especificar años7. El
autor ha estimado que la cobertura
de la Población Económicamente Activa
(pea), basada en aportantes activos,
disminuyó de 50% a 36% entre
1993 y 2007 8.
- Las comisiones de las afjp son muy
altas, a tal punto que en un periodo
absorbieron la mayoría de los aportes,
dejando poco para el depósito en
las cuentas individuales. Esto ocurrió
durante la crisis de 2001 y por
la decisión estatal de reducir el porcentaje
del aporte a fin de estimular
el consumo9. Sin embargo, la Ley
26.222/2007 ya había reducido la comisión
a 9% de descuento total (81%
va al depósito).
- Los aportes voluntarios de los asegurados
no superan el 0,3% de los
ingresos de las afjp. Este argumento
es opaco y, a pesar de él, la ley mantiene
tales aportes.
- Debido al incremento de los años
de aporte requeridos para obtener
la pensión mínima y otros factores
adversos, una alta proporción de los
afiliados no podrá recibirla. Este problema
fue en gran medida resuelto
por la Ley 26.222/2007.
- Las pensiones del sistema de capitalización
están a la merced de los riesgos
del mercado financiero, pero la
previsión debe ofrecer certeza, como
hace el sistema público10.
Estos son los motivos esgrimidos por
el gobierno para justificar la decisión
de eliminar el sistema de capitalización.
Sin embargo, la prensa nacional
e internacional ha mencionado otras
razones: el gobierno argentino enfrenta
problemas financieros, como
el pago de deuda pública por us$
23.000 millones en los próximos dos
años, el descenso del precio mundial
de la soja, el trigo y otras exportaciones,
que ha reducido los ingresos
tributarios, y la falta de acceso al
7. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
8. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit., y «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma» en Real Instituto Elcano
de Estudios Internacionales: Anuario Iberoamericano
2009, Real Instituto Elcano, Madrid,
2009.
9. K. Hujo: ob. cit.
10. Poder Ejecutivo Nacional: Proyecto de
Ley No 1.732, Buenos Aires, 21 de octubre de
2008.
19 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
crédito, agravados por la crisis financiera
mundial11.
■■ Características del nuevo
sistema integrado
- Todos los afiliados al sistema de capitalización
y los fondos en sus cuentas
individuales son traspasados al
sistema público de reparto, que se
convierte en el Sistema Integrado
Previsional Argentino (sipa).
- Los afiliados y beneficiarios del
sistema de capitalización tendrán
«idéntica» cobertura y tratamiento
que en el sistema público; el Estado
les garantizará, según la ley, «iguales
o mejores prestaciones y beneficios
que los que gocen» a la entrada
en vigor de la norma. Los años de
servicios prestados por esos afiliados
les serán reconocidos en el sistema
público.
- Los retiros programados o fraccionarios
en vigor serán pagados por el
sistema público, pero las rentas vitalicias
continuarán abonándose a través
de las compañías de seguros.
- Los recursos transferidos del sistema
de capitalización serán administrados
por la Anses, que «gozará de
autonomía financiera y económica»
y será supervisada por la Comisión
Bicameral de Control de los Fondos
de Seguridad Social del Congreso.
Los recursos transferidos y los
aportes obligatorios futuros irán al
Fondo de Garantía, que será monitoreado
por un Consejo; sus fondos
serán invertidos de acuerdo con lo
estipulado en las leyes 24.241/1993
(creadora del sistema de capitalización)
y 26.222/2007.
- Los aportes voluntarios hechos por
los asegurados antes de obtener el beneficio
pueden transferirse a la Anses
o a una afjp, que deberá «reconvertirse
» (la ley no especifica cómo se
hará la reconversión) con el objeto de
mejorar la pensión (la ley no justifica
el trato diferente de los aportes obligatorios
y voluntarios).
- Las compensaciones que pudieran
corresponder a las afjp tendrán un
valor máximo equivalente a su capital
social, y los accionistas de las
afjp recibirán títulos emitidos por el
Estado.
■■ Posibles resultados y riesgos
de la reforma
A continuación se analizan aspectos
claves de la ley y sus posibles resultados
y riesgos, basados en trabajos
recientes de expertos argentinos, estadísticas
de la Anses, la Superintendencia
de afjp y otros sistemas de
capitalización de la región, artículos
periodísticos publicados en Argentina
y el exterior y un trabajo en prensa
del autor12.
11. V. varios artículos sobre el proyecto de ley y la
ley sancionada por el Senado en Clarín y La Nación,
Buenos Aires, 21-22/10/2008 y 21/11/2008;
Aldo Isuani: «¿Reparto o capitalización?» en
Clarín, 3/11/2008; y «Cristina’s Looking-Glass
World» en The Economist, 23/10/2008.
12. C. Mesa-Lago: «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma», cit.
Nueva Sociedad 219 20
Carmelo Mesa-Lago
Ámbito de la reforma y ausencia de
diálogo social. La ley no plantea una
reforma integral, profunda y con la
regulación y especificidad jurídica requeridas.
Continúa la tradición histórica
de cambios legales en la previsión
sin adecuados estudios técnicos previos13,
que en el pasado generaron una
reducción de la cobertura y de las pensiones
reales, mayores costos administrativos,
déficits financieros crecientes
y la utilización de los fondos previsionales
para cubrir el déficit fiscal.
Al contrario del amplio debate que se
produjo en 2001 y 2002, la ley de reforma
no fue precedida de un diálogo
social con la participación de los
sectores involucrados. El Ministerio
de Trabajo y la Secretaría de Seguridad
Social han perdido influencia
y no se involucraron decisivamente
en la redacción del proyecto. La ley
no persigue los objetivos esenciales
de la previsión, como la extensión
de la cobertura, la prevención de la
pobreza y la equidad de género. En
ese sentido, contrasta con la reciente
reforma previsional chilena (Ley
20.255/2008), que sí estuvo precedida
de un amplio diálogo social que
permitió elaborar una reforma comprensiva,
bien estudiada y que fortalece
los principios de universalidad,
solidaridad, equidad de género y
sustentabilidad financiera14.
Imprecisiones y vacíos jurídicos. La
ley asegura que garantizará prestaciones
iguales o mejores a las que los
afiliados al sistema de capitalización
gocen en el momento en que el nuevo
sistema comience a funcionar. El
problema es que el sistema de capitalización
no otorgaba un beneficio definido
sino indeterminado, en el cual
incidían factores aleatorios, como
la rentabilidad de las afjp. Tampoco
está claro si los retiros programados
y fraccionados pasados al sistema público
se recalcularán de acuerdo con
las reglas de este o si el Estado abonará
los mismos beneficios percibidos
actualmente y durante qué periodo.
Las rentas vitalicias continuarán
siendo pagadas por las compañías de
seguro, pero la ley no regula este aspecto.
Todo esto otorga un gran poder
discrecional al Ejecutivo15.
Riesgos del Fondo de Garantía y su
inversión. El Estado captura alrededor
de us$ 30.000 millones que estaban
en las cuentas individuales de los
afiliados a las afjp, además de unos
us$ 4.500 millones anuales por aportes
futuros. De acuerdo con la ley de
reforma, la Anses se convertirá en
una entidad autónoma y los recursos
13. Antes de la reforma estructural de 1993
se realizaron numerosos estudios técnicos y
proyecciones de los costos fiscales de la transición,
pero estos últimos resultaron muy optimistas.
14. C. Mesa-Lago: «Protección social en Chile:
reformas para mejorar la equidad social» en
Revista Internacional del Trabajo vol. 127 No 4,
2008.
15. Rubén M. Lo Vuolo: Promesas falsas y necesidades
ciertas: Acerca del proyecto de creación del
Sistema Integrado de Previsión Argentino, Serie
Análisis de Coyuntura No 18, Ciepp, Buenos
Aires, octubre de 2008.
21 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
traspasados se depositarán en el Fondo
de Garantía establecido por el Decreto
897/2007.
Probablemente debido a las críticas
formuladas al proyecto de ley en
relación con la falta de seguridad y
cautela en la inversión del Fondo de
Garantía, la ley de reforma añadió
un artículo, el 8, que no figuraba en
el proyecto original enviado por el
Ejecutivo. Este artículo establece, «en
el ámbito de la Anses», un Consejo
del Fondo de Garantía para «el monitoreo
de los recursos del sistema».
Sin embargo, la ley no menciona al
Comité ni a la Comisión, por lo que
se ignora cuáles serán las relaciones
entre las tres entidades. El nuevo
Consejo estará integrado por 13 representantes
designados por el Ejecutivo
a propuesta de diferentes sectores:
cuatro del Estado, tres de los
trabajadores, dos de los jubilados y
pensionados, dos de los empresarios
y dos de la banca. La ley estipula que
«la totalidad de los recursos [transferidos]
únicamente podrán ser utilizados
para pagos de los beneficios» del
sistema integrado. Sin embargo, aunque
dispone que el activo del Fondo
sea invertido, de acuerdo con la Ley
26.222/2007, aplicando criterios de
seguridad y rentabilidad, también
agrega: «contribuyendo al desarrollo
sustentable de la economía». Las
inversiones permitidas serán las previstas
en la Ley 24.241/1993 (que estableció
el sistema de capitalización),
con sus limitaciones y prohibiciones:
incluye hasta 50% en títulos públicos
del Estado y hasta 30% en títulos de
las provincias, municipios y entidades
autónomas, pero prohíbe la inversión
en instrumentos extranjeros.
Se dispone la supervisión de la
Anses por parte de la Comisión Bicameral
de Control de los Fondos de
Seguridad Social del Congreso. Sin
embargo, sus decisiones no serán
vinculantes.
El Fondo de Garantía estaba invertido,
en octubre de 2008, de la siguiente
forma: 52,4% en títulos de deuda
pública (us$ 3.874 millones), 9,7% en
emisiones del Banco Central y 5,7%
en préstamos para infraestructura,
para un total de us$ 5.000 millones
(67,8%) en instrumentos públicos,
una proporción mucho mayor que el
55% invertido por el sistema de capitalización16.
No obstante, las reglas del
Fondo de Garantía permiten invertir
el 100% (legalmente 125%) en títulos
de deuda pública, letras, notas y depósitos
en el Banco Central y operaciones
de crédito público17. Esto implica más
que el tope de 80% que se permite a
los fondos capitalizados transferidos,
de manera que habría que separar los
fondos anteriores a la reforma y los
transferidos, pero la ley no dispone
nada al respecto. La Anses, por ejemplo,
concedió un préstamo sustancial
16. Anses: «Composición del Fondo de Garantía
», cit.
17. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», cit.
Nueva Sociedad 219 22
Carmelo Mesa-Lago
a Agua y Saneamientos Argentinos
(AySA), empresa de la provincia de
Buenos Aires, a pesar de un dictamen
previo del Ministerio de Economía
de que carecía de garantía de
repago; también se reporta que la
rentabilidad real de los títulos públicos
es negativa: entre 8,4% y 8,9%
frente a una inflación de 25%18.
La transferencia de las cuentas de
capitalización al Fondo de Garantía,
con los riesgos ya señalados, facilitaría
una mayor inversión en títulos
de deuda y proyectos públicos, que
ayudarían a enfrentar el déficit fiscal
en momentos de baja liquidez y en
víspera de pagos sustanciales de la
deuda nacional. El director ejecutivo
de la Anses, Amado Boudou, declaró
después de sancionada la ley de reforma
que los recursos de las cuentas
capitalizadas a transferirse al Fondo
de Garantía se utilizarán «para
inversiones de largo plazo de mano
de obra intensiva y para sostener la
economía de la Argentina en este periodo
[de crisis] que se vive». El exsecretario
ejecutivo de la Cepal, José
Luis Machinea, expresó al respecto
que «confiscar activos no es la manera
de hacer política anticíclica en un
país», y puso como ejemplos a «Chile
y Uruguay, con estrategias correctas
de políticas anticíclicas»19.
En vista de la escasa y postergada información
pública disponible sobre el
Comité y la Comisión ordenados por
el Decreto 897/2007, cabe preguntarse
qué ocurrirá con el nuevo Consejo
estipulado por la ley. Por otra parte,
la ley no especifica las funciones de
ese Consejo (solo dice «monitoreo»,
mientras que el decreto determina
en detalle las funciones del Comité).
Sus decisiones, al parecer, no serían
vinculantes. La ley habilita un plazo
de 60 días a la Anses para dictar las
medidas necesarias relativas a aportes
y beneficios, pero no menciona
al Consejo y sus funciones. Además,
la Cámara de Diputados suprimió
el artículo 17 del proyecto original,
que instaba al Ejecutivo a elaborar el
texto ordenado de la Ley 24.241/1993
y sus modificaciones, adaptándolas a
la nueva ley de reforma. Queda, entonces,
un vacío legal importante, y
parece haberse creado una dualidad
Consejo/Comité, reglas y topes para
los recursos del Fondo de Garantía,
antes y después de la reforma.
El experto argentino Rubén Lo Vuolo
advierte sobre otros riesgos financieros
de la reforma. En primer lugar,
en el pasado múltiples fondos de capitalización
parcial colectiva y carácter
público, similares al Fondo de Garantía,
fueron descapitalizados porque se
invirtieron en títulos de deuda pública
con rentabilidad real negativa. En
segundo lugar, Lo Vuolo señala que
existen varias disposiciones legales
que no son claras en cuanto al uso
18. Varios artículos en Crítica de la Argentina,
11/8/2008, Buenos Aires.
19. La Nación, 21/11/2008.
23 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de los recursos del Fondo de Garantía:
se necesita establecer de manera
diáfana que los excedentes después
del pago de los beneficios se invertirán
maximizando su seguridad y minimizando
sus riesgos. Finalmente,
debido a las razones anteriores, la
Anses no debería gestionar el Fondo
de Garantía, que debería ser completamente
autónomo, separado de la
Anses y de los recursos del Estado, y
administrado por un organismo técnico
colegiado sin injerencia gubernamental
y siguiendo normas legales
estrictas.
El ex-secretario de Seguridad Social
Alfredo Conte-Grand recomienda medidas
para evitar el uso indebido de
los fondos previsionales: instituir una
corporación totalmente autónoma (un
cuerpo directivo tripartito) que maneje
los fondos y base sus decisiones
en un actuario jefe del sistema,
independiente de la Anses, que certifique
el costo de las prestaciones y
el excedente a invertir y vigile constantemente
el equilibrio del sistema
integrado; establecer un Consejo
Superior que diseñe planes estratégicos
de inversiones maximizando
la rentabilidad y minimizando el
riesgo, y que además asegure que
las inversiones en títulos públicos
sean en instrumentos autorizados,
con calificación de riesgo previa y
negociados en mercados acreditados
por la Comisión de Valores; establecer
un régimen en el que los aportantes
tengan una cuenta individual,
con una parte garantizada por el Estado
y otra en el mercado financiero,
a fin de distribuir riesgos (incumplimiento
estatal y volatilidad del mercado)
y fortalecer el componente contributivo
del sistema integrado20.
¿El riesgo de caída en la rentabilidad
del sistema de capitalización justificó
su cierre? Una razón alegada en el
preámbulo del proyecto de ley para
la eliminación del sistema de capitalización
es que sus pensiones estaban
sometidas al riesgo del mercado
financiero acentuado por la crisis
mundial. Esto es cierto, pero debe
contrapesarse con el riesgo de que
el Estado no gestione bien el sistema
público y la inversión de los fondos
y, por lo tanto, no garantice las
pensiones a largo plazo. Antes de la
crisis de 2001, el gobierno de Carlos
Menem presionó a las afjp para que
aumentaran sus inversiones en deuda
pública (hasta 77% de la cartera)
y convirtieran instrumentos dolarizados
en pesos «garantizados»; la
posterior devaluación del peso y la
reducción de la tasa de interés provocaron
una caída de 44% en el valor de
los fondos, lo que demostró que la injerencia
estatal había sido adversa21.
20. A. Conte-Grand: «Comentarios sobre el
Mensaje del Poder Ejecutivo al Honorable
Congreso Nacional No 1.732», Suplemento de
la revista La Ley, Buenos Aires, 27/10/2008; y
«Hay que modificar la jubilación que ofrece el
reparto» en La Nación, 30/11/2008.
21. K. Hujo: ob. cit.; C. Mesa-Lago: Reassembling
Social Security: A Survey of Pension and Health
Care Reforms in Latin America, cit.
Nueva Sociedad 219 24
Carmelo Mesa-Lago
El fondo capitalizado se recuperó y
alcanzó us$ 30.000 millones (11,5%
del pib) a fines de 2007, el valor más
alto (después del de Chile y México)
entre los diez sistemas de capitalización
en la región22. A septiembre de
2008, dicho fondo estaba invertido
de la siguiente manera: 56% en deuda
gubernamental (básicamente del
Estado), 14% en acciones, 7% en depósitos
a plazo fijo, 7% en emisiones
extranjeras, 6% en fideicomisos, 5%
en fondos mutuos y 5% en otros instrumentos23.
En comparación con la
distribución en los otros nueve sistemas
de capitalización que existían en
América Latina en 2007, la participación
en deuda pública argentina era
la quinta menor24. Comparada con la
participación en deuda pública en la
Argentina en medio de la crisis de
2001-2002, había ocurrido una reducción
notable, de 77% a 56% en 2008, y
la cartera estaba más diversificada.
Ahora bien, si 56% de la cartera estaba
en deuda pública y solo 27%
en acciones, emisiones extranjeras y
fondos mutuos, el riesgo de mercado
debía ser relativamente bajo en
Argentina antes de que se desatara
la crisis internacional, al menos en
comparación con Chile y Perú, que
tenían una mayor exposición a los
mercados de valores nacional e internacional
(siempre que el Estado
argentino no reduzca drásticamente
la tasa de interés, como hizo en 2001-
2002). La rentabilidad real histórica
del fondo (promedio anual ajustado
a la inflación desde la implantación
del sistema de capitalización en agosto
de 1994 hasta diciembre de cada año)
ha oscilado, pero con una tendencia
declinante: 12,5% en 1999, 7,9% en medio
de la crisis de 2001, 10,5% después
de la recuperación de 2003, 9,2% en
2007, y 6,6% al 31 de octubre de 2008.
No obstante, a fines de 2007 la rentabilidad
argentina (9,2%) era la cuarta
más alta, después de las de Chile, Perú
y Uruguay, que rondaban 10%25.
Por otra parte, la rentabilidad real argentina
en los últimos 12 meses (octubre
de 2007 a octubre de 2008) fue
de -25,4%26 comparada con -11,7% durante
la crisis de 200127. Pero en Chile
la rentabilidad entre noviembre de
2007 y octubre de 2008 fue de -45,1 en
el fondo con riesgo mayor y -34,2%
en el segundo28. Y en Estados Unidos,
el Dow Jones cayó 40% entre octubre
22. Fuente: aios 2008.
23. Fuente: safjp 2008.
24. Fuente: aios 2008.
25. Asociación Internacional de Organismos
de Supervisión de Fondos de Pensiones (aios):
Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),
1999 a 2008.
26. A fines de septiembre de 2008, la rentabilidad
anual real era -10,1%. El anuncio del
proyecto de ley en octubre provocó una caída
de 24% en la Bolsa de Valores argentina
y una venta masiva de bonos estatales, con
un impacto adverso en la rentabilidad. V.
«Cristina’s Looking-Glass World» en The Economist,
23/10/2008.
27. Fuente: aios 2002; safjp 2008.
28. La rentabilidad por fondo fue: -45,7% en A,
-34,2% en B, -21,2% en C, -12,1% en D y 2,8%
en E, donde está la mayoría de los asegurados
próximos al retiro. Fuente: Superintendencia
de Pensiones (sp): Centro de Estadísticas, Santiago,
14/11/2008.
25 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de 2007 y octubre de 2008. El valor
del fondo de pensiones en Argentina
era de 78.000 millones de pesos al 30
de octubre de 2008, cuando ya había
ocurrido el desplome de las bolsas
internacionales, 21% inferior al valor
histórico más alto, 98.808 millones
de pesos el 30 de junio de 200829. Si la
historia se repite, habría que esperar
una recuperación de la rentabilidad
en Argentina, tal como ocurrió después
de la crisis de 2001.
En resumen, el declive en la rentabilidad
real histórica, especialmente en
el último año, ha sido mayor que durante
la crisis de 2001, pero inferior
a la caída en la rentabilidad del fondo
en Chile y el Dow Jones, mientras
que la disminución en el valor total
del fondo ha sido la mitad que en la
crisis de 2001-2002. Estas comparaciones
y la fuerte recuperación de la
rentabilidad argentina tras superar
la crisis de 2001 podrían contrarrestar
el argumento oficial de que era
necesario eliminar el sistema de capitalización
debido al riesgo del mercado
financiero. Una alternativa para
reducir ese riesgo individual hubiese
sido crear multifondos, como se hizo
en Chile, México y Perú, donde la inversión
en instrumentos de riesgo mayor
se reduce según el asegurado se
aproxima a la jubilación (el fondo de
menor riesgo en Chile tuvo una rentabilidad
positiva en el último año).
Por último, las cifras oficiales indican
que la inversión en títulos de deuda
pública en Argentina no protegió la
cartera más que otros instrumentos,
como acciones: en octubre de 2008, la
rentabilidad de los títulos públicos
no garantizados fue -25% y su participación
en la rentabilidad global
-5%, las cifras respectivas de títulos
públicos garantizados fueron -35% y
-1%, mientras que las de acciones de
sociedades anónimas fueron -18% y
-2%, las de acciones extranjeras -21%
y -1%, y las de fci extranjeros -14% y
0,2%30. En otras palabras, una mayor
inversión futura en deuda pública
no necesariamente protegerá mejor
al Fondo de Garantía contra los riesgos
del mercado de valores, especialmente
si se hace sin las cautelas explicadas
más arriba.
Riesgo para la sustentabilidad financiera-
actuarial a largo plazo. El traspaso
de los fondos del sistema de capitalización
al sistema público reducirá
la deuda pública neta pero aumentará
la deuda implícita previsional, ya
que el Estado será el responsable del
pago de las futuras jubilaciones y
pensiones de los afiliados transferidos
al sistema público. La reforma de
1993 hizo explícita la deuda implícita
del sistema de capitalización, pero no
la del sistema público. El sistema de
capitalización es de contribución definida,
fully funded, por lo que teóricamente
es sostenible financieramente
29. Fuente: aios 2001-2002; safjp 2008.
30. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
Nueva Sociedad 219 26
Carmelo Mesa-Lago
por tiempo indefinido31. Pero la privatización
parcial del sistema público
argentino en 1993 generó un costo
de transición considerable que fue financiado
por el Estado, debido al déficit
operacional, el costo de las contribuciones
hechas al sistema público
por afiliados que se pasaron al sistema
privado y las pensiones básicas
garantizadas en ese sistema32.
Con la reforma de 2008, al traspasarse
9,5 millones de afiliados (3,6 millones
de aportantes activos) del sistema
de capitalización al público, este recibirá
una inyección financiera a corto y
quizás mediano plazo. Sin embargo,
a largo plazo enfrentará la carga de
las pensiones de los transferidos: los
aportes y contribuciones futuros pueden
ser insuficientes para el pago de
las obligaciones (por el envejecimiento
poblacional, el incremento de la esperanza
de vida, la severa caída de la relación
activo/pasivo33 y el riesgo de una
menor rentabilidad de la inversión).
En ese caso, el Estado tendría que
transferir cuantiosos recursos para el
pago de los beneficios, que podrían
deteriorarse: la ley de 2008 dispone
que todas las prestaciones (del anterior
sistema de capitalización y del
público) se ajusten dos veces al año
usando una fórmula compleja que
incluye la evolución de los salarios
pero también la disponibilidad de
recursos, lo que da cierto poder discrecional
al gobierno. Se ha informado
oficialmente que solo 23% de los
beneficiarios del sistema de capitalización
financian su prestación por sí
mismos y 77% recibe una transferencia
fiscal34. Pero si el sistema de capitalización
no podía autofinanciarse y
requería de ayuda estatal, es probable
que su cierre y traspaso al sistema de
reparto aumente el peso fiscal a largo
plazo. Todo lo anterior se agrava por
la ausencia de cálculos actuariales y
proyecciones previas a la reforma a
fin de determinar la sustentabilidad
del sistema integrado, el costo fiscal
de la reforma y la garantía del pago y
ajuste de las pensiones futuras.
El sistema público es cada vez más
dependiente de las transferencias fiscales
y menos de las contribuciones/
aportes: 32% y 66% en 1994, pero 58%
y 41% en 2006. Según la Anses, el costo
de las prestaciones previsionales como
porcentaje del pib aumentó de 5,1% en
2006 a 6,9% en 2008 (debido a las mejoras
de la Ley 26.222/2007)35. Se proyecta
un incremento a 7,6% en 2009 (¿como
efecto de la Ley 26.425 de 2008?), lo que
implica un alza de 2,5 puntos porcentuales
en tres años. Las proyecciones
del costo fiscal de la reforma de 1993
31. No obstante, el envejecimiento demográfico
y el aumento de la esperanza de vida eventualmente
forzarían un aumento en la contribución,
una reducción en la pensión o una
combinación de ambos.
32. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit.
33. Según Aldo Isuani, la relación actual es casi
de un aportante por cada jubilado o pensionado.
34. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
35. Ibíd.
27 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
resultaron optimistas, pues dicho costo
fue superior.
Riesgo de reclamos judiciales. Puede
argüirse que los aportes en las cuentas
individuales capitalizadas son propiedad
de los trabajadores y han sido
transferidos sin su consentimiento al
sistema público36. En 2007 se abrió la
opción a los asegurados en el sistema
de capitalización a cambiarse al sistema
público, pero 82% de los afiliados y
78% de los aportantes decidieron permanecer
en el sistema de capitalización37.
Esto, junto con los argumentos
de las secciones anteriores, implica un
alto riesgo de que se interpongan numerosos
litigios judiciales, que tienen
una larga y costosa tradición en el país.
Entre 1981 y 1991, el Estado incumplió
la obligación legal de ajustar las pensiones
al 70%-82% del salario base, lo
que, agravado por una fuerte inflación,
provocó una caída de casi la mitad del
valor real de esas pensiones y generó
más de 20.000 pleitos ganados por los
jubilados (además de otros 60.000 que
estaban pendientes). En 1991, el gobierno
aceptó pagar us$ 7.000 millones por
esa deuda, pero esta siguió creciendo
en us$ 2.400 millones anuales38. Las
afjp han exhortado a sus afiliados a
que reclamen en los tribunales contra
la nacionalización de sus fondos de
pensiones, lo que sugiere una repetición
de lo ocurrido en los 8039.
Riesgo de mayor incumplimiento del
pago de aportes y evasión. Argentina
tiene un récord histórico de alta
evasión y morosidad, fenómenos que
se incrementan en momentos de crisis
económica o desconfianza con el sistema
previsional. Las encuestas han
demostrado la escasa credibilidad
de las afjp, pero también la del sistema
público. En diciembre de 2007,
solo 40,6% de los afiliados al sistema
de capitalización había aportado ese
mes, inferior al promedio de 42,3%
en los diez sistemas de capitalización
latinoamericanos, pero creciente en
la Argentina comparado con 33,2%
en 2002 durante la crisis40. La proporción
de contribuyentes había caído,
en octubre de 2008, a 38,2%, todavía
superior al 33,2% en 200241. Con estos
antecedentes, la transferencia de los
asegurados y los fondos del sistema
de capitalización individual al sistema
público sin las cautelas descriptas
podría provocar un descenso en
la confianza en el sistema de previsión
social que, a su vez, podría generar
un incremento de la evasión y
del incumplimiento en el pago de los
36. Según Conte-Grand, el aporte obligatorio
crea un derecho pero no la propiedad de los
depósitos, mientras que el aporte voluntario
sí genera propiedad (uno es contribución y
el otro es ahorro). A. Conte-Grand: «Comentarios
sobre el Mensaje del Poder Ejecutivo al
Honorable Congreso Nacional No 1.732», cit.
37. Comparando el total de afiliados y aportantes
en el sistema de capitalización individual
en julio de 2007 y octubre de 2008 (basado en
safjp 2007-2008).
38. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe, cit.
39. V. varios artículos sobre el proyecto de ley
y la ley sancionada por el Senado en Clarín, 21-
22/10/2008 y 21/11/2008.
40. Fuente: aios 2002, 2008.
41. Fuente: safjp 2008.
Nueva Sociedad 219 28
Carmelo Mesa-Lago
aportes. De verificarse este pronóstico,
la cobertura del sistema público
integrado disminuiría y este enfrentaría
un problema adicional de sustentabilidad
financiera.
■■ Conclusiones y recomendaciones
El sistema de capitalización individual
adolecía de fallas graves, varias
de las cuales fueron aminoradas o
resueltas por las diferentes correcciones
aplicadas entre 2003 y 2007,
con lo que se lograron avances notables:
aumento en la cobertura de 1,5
millones de afiliados (500.000 aportantes),
libre opción entre los dos
sistemas (eliminando la preferencia
previa al sistema de capitalización),
igualdad de los aportes e incremento
de sus ingresos, mayor acceso y nivel
de la pensión mínima, mejoras en el
monto de las prestaciones y su ajuste,
y reducción de la comisión administrativa.
La ley de reforma 26.425
de 2008, que eliminó el sistema de
capitalización individual y traspasó
todos sus afiliados y sus fondos capitalizados
a un sistema integrado
público de reparto (sipa), genera problemas
y riesgos potenciales:
- La ley alega razones que en algunos
casos eran ciertas en el pasado,
pero que no necesariamente justifican
la eliminación del sistema de capitalización
individual. Por ejemplo,
la baja cobertura, el excesivo número
de años para obtener la pensión
mínima y las altas comisiones. Estas
fallas habían sido aliviadas o resueltas
por la Ley 26.222/2007. Otras fallas
pendientes podrían haberse atacado
con correcciones puntuales o
con una reforma comprensiva al estilo
chileno.
- La ley adolece de serias lagunas e
imprecisiones jurídicas que habilitan
un amplio espacio discrecional al
Estado, el cual puede actuar por razones
distintas del bienestar de los
asegurados activos, jubilados y pensionados,
como sugiere la historia de
la previsión social argentina.
- El proyecto no fue impulsado luego
de un diálogo social con una activa
participación de los trabajadores, beneficiarios
y otros actores claves, como
se hizo después de la crisis de 2001.
La ley traspasa al sistema público los
fondos de pensiones depositados en
cuentas individuales que pertenecen a
los trabajadores, a pesar de que 78% de
los aportantes en 2008 se mantenía en
el sistema de capitalización individual
aun con la opción de cambiarse al sistema
público (o haber sido asignados
automáticamente a este).
- La ley genera riesgos serios en
cuanto a la inversión de los fondos.
Crea un Consejo para monitorear el
Fondo de Garantía, pero sin determinar
sus funciones, que parecen no ser
vinculantes. Además, no menciona al
Comité ni la Comisión creados por el
Decreto 897/2007, por lo que se ignora
cuáles serán las relaciones entre
las tres entidades. La Anses funciona
como el administrador del Fondo
y debe ser supervisado por una
29 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
Comisión Bicameral del Congreso,
pero que no tiene poder vinculante.
Las inversiones del Fondo deben realizarse
de acuerdo con la ley original
de reforma de 1993 (prohibiendo la
inversión en instrumentos foráneos).
Si dentro del Fondo no se separan los
recursos previos a la reforma de 2008
de los transferidos después de esta,
se corre el riesgo de que la Anses, habiendo
invertido 68% del Fondo de
Garantía en títulos de deuda y préstamos
a entidades públicas (legalmente
puede invertir 100%), siga la
misma práctica con los fondos capitalizados
transferidos. Esto le permitiría
al gobierno financiar la deuda
pública interna y externa. Por eso, la
Anses no debería gestionar el Fondo,
que tendría que ser completamente
autónomo, separado de los recursos
del Estado y gestionado por un organismo
técnico sin injerencia gubernamental,
siguiendo normas legales
estrictas que maximicen su seguridad
y minimicen el riesgo de la inversión.
El Consejo estipulado en la
ley debe ser implementado y sus funciones
normadas. Finalmente, debería
establecerse un reglamento que
garantice el trato diferente de la inversión
de los recursos depositados
en el Fondo de Garantía antes y después
de la reforma.
- El argumento de que los riesgos de
mercado afectan a las pensiones debido
a una disminución en la rentabilidad
del fondo invertido por
una crisis coyuntural no justifica el
cierre del sistema de capitalización.
En contraposición a dicho alegato,
hay que recordar que la rentabilidad
real histórica del fondo de pensiones
fue de 6,6% (a fines de 2007 era 9,2%, la
cuarta más alta entre los diez sistemas
privados que existen en América Latina);
la caída en el valor del fondo por
causa de la crisis financiera mundial
en 2008 fue la mitad que durante la crisis
argentina de 2001-2002; el descenso
de la rentabilidad en el último año fue
muy inferior al sufrido por el fondo
chileno y el Dow Jones; la inversión
en títulos de deuda pública tuvo una
rentabilidad real negativa peor que la
rentabilidad de la inversión en acciones
nacionales y foráneas; y el fondo
se recuperó con fuerza después de la
crisis de 2001. Además, hay que contrapesar
los riesgos de mercado con el
riesgo de que el Estado utilice los fondos
previsionales para reducir el déficit
fiscal o pagar la deuda pública. La
introducción de multifondos, como se
realizó en varios países latinoamericanos,
podría haber sido una alternativa
para reducir el riesgo de mercado a los
asegurados próximos a la jubilación.
- El traspaso de aportantes y fondos
del sistema de capitalización al sistema
público tendrá efectos diversos
en el tiempo: a corto y quizás mediano
plazo, supondrá una inyección de
recursos al sistema público integrado.
Sin embargo, en el largo plazo el
Estado será el responsable del pago
de las pensiones de todos los transferidos;
sus aportes, eventualmente,
podrían ser insuficientes para financiarlas,
por lo que tendría que cubrir
Nueva Sociedad 219 30
Carmelo Mesa-Lago
el déficit con transferencias cuantiosas
y crecientes. Esto abre la posibilidad
de que se erosione el valor real de
los beneficios, como ocurrió en el pasado.
Para evitarlo, antes de la reforma
deberían haberse hecho cálculos
y proyecciones actuariales sometidas
al escrutinio público, para asegurar la
sustentabilidad del sistema integrado,
el cálculo del costo fiscal y la garantía
del pago de las pensiones en el futuro.
Habría que hacer dichos cálculos y
proyecciones de inmediato a los efectos
de transferencia y para estimar los
costos futuros y cómo se financiarán.
- Hay un alto riesgo de que, debido a
todas las razones anteriores, se planteen
decenas de miles de litigios judiciales,
sobre los cuales hay una larga
y costosa tradición en Argentina, especialmente
teniendo en cuenta que
las afjp han exhortado a sus afiliados
a reclamar ante los tribunales.
- La historia argentina indica una
falta de credibilidad en el sistema
previsional, público o privado. En este
marco, la reforma podría agravar la
desconfianza de los trabajadores, lo que
generaría un incremento de la evasión
y la morosidad, la disminución de la cobertura
del sistema público integrado y
el deterioro de su sustentabilidad.
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de Fondos de Pensiones (aios):
Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),
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Aires, 12 de julio de 2007.
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Integrado Previsional Argentino»,
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Noviembre de 2008 Lima No 43
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Luisa Burneo de la Rocha. ¿Quiénes son los pequeños productores que tienen éxito? Dos casos
de territorios vinculados a los mercados mundiales en el Perú, Evelyne Mesclier y Jean-Louis
Chaleard. ¿Cómo y por qué votaron los campesinos? Las elecciones generales y regionales del
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agrícolas y agroindustriales en el marco de los acuerdos de libre comercio, Estela Martínez
Borrego. ADEMÁS: Publicaciones recibidas y sitios web sobre acuerdos de libre comercio.
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