domingo, 10 de mayo de 2009

CAPITALIZACIÓN Y SOLIDARIDAD, TEMA 4

Renta Universal de Vejez


Luis Eduardo Díaz*





La capitalización individual palidece ante la solidaridad. Las reformas que comentaremos o los proyectos en curso, rescatan el papel del Estado, generalmente vinculado con la administración de los sistemas solidarios. Queremos explorar las razones de esto. La reforma venezolana ocupará un lugar en esta ponencia naturalmente, aunque es sabido que se encuentra atascada y más que explicar las razones de la parálisis, se ensayarán algunas reflexiones a partir de la experiencia latinoamericana donde ubicaré el tema, para finalmente abordar algunas cuestiones relacionadas con el diseño de un sistema de pensiones.


CAPITALIZACIÓN Y SOLIDARIDAD

En la capitalización individual (en lo adelante CI), los riesgos de inversión, de los tipos de interés en el momento de adquisición de la renta, el inflacionario y el de longevidad; son asumidos por el ahorrista, normalmente un trabajador dependiente. La CI es un régimen de ahorro obligatorio donde buena parte de los riesgos son asumidos por el dueño de la inversión. La CI corresponde a un esquema de inversión financiera genuino. Se invierte para ganar, pero se puede peder, y cuando ello ocurre, los fines de la seguridad social quedan incumplidos.

Se puede ser más drástico aún y decir que la CI, no es seguridad social. (Brown, 2008).

Los regímenes de CI han creado, para mitigar los efectos negativos de la transferencia de riesgos, algunos dispositivos de seguridad, como lo son: 1) La garantía de una pensión mínima vital para el caso que los recursos en la cuenta de CI sean insuficientes; 2) Un margen de solvencia exigido a las administradoras; 3) Una rentabilidad real mínima que deben otorgar, independientemente del resultado del mercado; 4) El mantenimiento de una reserva de contingencia y un encaje; 5) Límites de las inversiones por instrumentos, emisor, empresas filiales o relacionadas, inversiones directas e indirectas; 6) Custodia por parte de un tercero (caja de valores), de la totalidad de los activos de inversión de los fondos que administra; 7) Las transacciones efectuadas de los títulos valores con los recursos de los fondos deben efectuarse en los mercados primarios y secundarios formales; y 8) Creación de una Superintendencia para vigilar la adecuada administración de los fondos. Pero, a septiembre de 2008, los activos combinados de las cinco Administradoras de Fondos de Pensiones chilenas (AFP´s) habían caído en un 14,9%, unos 92 mil 330 millones de dólares en términos reales. (Kouyoumdjian, 2008). Se confirma en México el bajo nivel de la proyección de las pensiones y se hace hincapié en la notoria contradicción con las altas utilidades obtenidas por las administradoras (Fernández Montt, 2008). Las operaciones de pensiones del grupo español BBVA, anotaron una caída de 43,3% en las utilidades netas de 2008; 88,5 millones de dólares, debido a la volatilidad del mercado financiero (BNamericas, 2008).

En tanto que, en los sistemas solidarios, los trabajadores activos pagan cotizaciones para financiar las prestaciones a otros que ya no lo están, con la expectativa de que las futuras generaciones de cotizantes hagan lo mismo cuando los actuales pierdan su capacidad para trabajar. En los sistemas solidarios, los trabajadores se privan de consumo en el presente y aportan cotizaciones al plan de pensiones. Las cotizaciones se transfieren a los jubilados que usan este dinero para su consumo presente. Este sistema es defendido como el genuino sistema de seguridad social para pensiones. Su principal riesgo es el factor demográfico como lo es el mercado de capitales para la CI. Algunos países para atemperar los riesgos o encontrar una salida, vinculada a una decisión política, han optado por esquemas alternativos, funcionando a la vez ambos sistemas, dejándole la elección al trabajador, como ocurre en Colombia y el Perú. O se combinan los dos esquemas financieros de solidaridad y CI a la vez, como ocurre en Uruguay (Arenas de Mesa, 1997). Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), han procurado soluciones no siempre felices ni populares de sus sistemas solidarios: Aumentar la edad de jubilación es una necesidad no tolerada por la opinión pública. En el caso de existir una pensión anticipada, los ciudadanos tienen que aceptar reducciones de sus pensiones y en el mejor de los casos, se han aumentado los incentivos para prolongar la actividad laboral, o, vinculando los ajustes de las pensiones a la mayor esperanza de vida (Comisión Europea, 2000). En América Latina, los regímenes solidarios no funcionaron, por erradas inversiones, errática administración y ausencia de cálculos actuariales. Pronto, después de la experiencia de Chile en los ochenta, pionera de la CI en nuestra región, una década más tarde, seríamos el laboratorio de las reformas de las pensiones. Esta vez, la causa fue el déficit público y los pasivos actuariales. Una combinación de deuda fiscal y otra actuarial. Claro que no faltaron razones ideológicas a favor de la economía de mercado. Varios países no pudieron llevar a cabo el giro a la CI por el costo fiscal que representaba; en Italia, un 343% del PIB; en Francia, un 256%; en Japón el 233%; y en Brasil, un 202% (Carvallo Pinheiro, 2001). En EE.UU., Bush asumió la reforma, anunciada en un mensaje a la nación hasta que la guerra de Irak, el peso de la opinión pública y el costo fiscal, impidieron adelantarla. En Chile, el sistema solidario se encontraba en bancarrota hasta la instauración de la CI en 1981. El régimen de pensiones, se convirtió en modelo y plataforma del crecimiento económico chileno. Las réplicas del corpus chileno fueron menos exitosas y con variados matices se aplicó (Turner, 1997; OISS, 2000; Rofman, 2005). Varios supuestos no se cumplieron o sólo se verificaron de manera parcial. Los trabajadores no se estimularon a efectuar aportes extras en sus cuentas, como se creyó, ni se interesaron los independientes, ni se estimuló la competencia, brindando más alternativas de servicios y libertades de elección. El mercado se concentró en pocas manos y las prestaciones no mejoraron para las mayorías. Las Administradoras de Fondos de Retiro (AFORES) en México, después de 12 años de la reforma que las creó, han acumulado 125 mil millones de pesos en cobro de comisiones y una ganancias netas de 28 mil 868 millones de pesos, en tanto que los trabajadores perciben menos del 5% por los recursos en cuenta depositados, en un mercado controlado por 4 firmas que concentran el 56,10% del total de los recursos, equivalente al 7% del PIB. En Colombia, el balance de la CI es insatisfactorio. La reforma de la Ley 100 duplicó las cotizaciones, sin afectar positivamente la cobertura. Las pensiones generadas por la CI no representan ni la mitad del salario promedio y acentúan las inequidades. Se plantea otra reforma que limite la modalidad privada a los grupos de medianos y altos ingresos (Sarmiento, 2008). En el propio Chile, en el gobierno de Bachelet, se ensaya en el 2008, una reforma de su arquetípico sistema, consistente en conformar un pilar solidario que establece una pensión básica universal para la población más pobre (60%), acreditando residencia en el territorio chileno por un lapso no inferior a 20 años continuos o no, contados a partir de los 20 años de edad, y, en todo caso, por un lapso no inferior a 4 años de residencia en los últimos 5 años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. Lo otro aprobado es un complemento a la pensión contributiva de CI., hasta un monto máximo con derecho al aporte solidario que iría en aumento en la medida que baja el monto de la pensión autofinanciada (Ley No. 20.255, 2008).

Antes de esta reforma, se creó el denominado sistema de multifondos, donde un trabajador puede elegir entre diferentes opciones de inversión. (Si alguien no lo hace, se le asigna un fondo de acuerdo con la edad), son cinco; desde el tipo A, que es el más riesgoso, aunque con una mayor rentabilidad esperada, hasta el E, pretendido como el más seguro. La necesidad del modelo multifondos, dependiendo de la edad y del perfil de riesgos de cada aportante, también está planteada en Colombia. Se crearían tres tipos, con distintos portafolios de inversión y perfil de riesgo, como funciona en México y Perú.

Si bien la CI encuentra resistencia, críticas políticas y actuariales, falsos supuestos que quedan al descubierto y soluciones apenas parciales; existe un amplio espectro para la misma y su típico administrador privado, dentro de un espacio complementario. Los planes de pensiones para empresas están en buen pie en Argentina, Colombia y Chile. La mitad de las compañías mexicanas y el 70% de las brasileñas, cuentan con planes de pensiones, dado que los obligatorios tienen límites sobre los cuales las contribuciones no son compensadas. La CI se ve como una herramienta adicional de retención de talento más valorada por las empresas (Porter, 2008a), pero en modo alguno parece sustituir a los regímenes solidarios.


REGRESA EL ESTADO
(Pero con menos Recursos Fiscales)

Si hay alguna justificación para que las instituciones previsionales estatales operen y los gobiernos actúen en el terreno de las políticas públicas, es por la exclusión social de 4 de cada 10 ocupados y del 72% de los trabajadores independientes como de familiares auxiliares, que no tienen cobertura en salud o pensiones. (OIT, 2008).

Se observan 2 tipos de intervención: Comenzaré con una que se caracteriza por un conjunto de transferencias y servicios dirigidos a las familias o personas pobres, costeados principalmente con ingresos fiscales. Este programa de seguridad social de financiamiento fiscal descrito por Barrientos (2006), es difícil de diferenciar de programas asistenciales. Ciertamente la distinción es tenue pero la misma tal vez radique en que el programa de previsión social es más regular en la ayuda a las familias más pobres. No corresponde a esta ponencia evaluar los resultados de estos esquemas ideados en la mesa de la política para combatir la pobreza extrema, sólo me limitaré a mencionar algunos de ellos: 1) En Brasil, la Bolsa Escolar, que consiste en transferencias condicionadas de ingresos, destinada a familias pobres con el objeto de apuntalar el consumo, aumentar e incentivar la escolarización y erradicar el trabajo infantil, alcanzando al 20% de los hogares, siendo un programa prestado por los municipios, completamente descentralizado y con financiamiento del Banco Mundial (BM). 2) Otro programa es el PETI para la evaluación del trabajo infantil, con financiamiento federal, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del BM y del Fondo de la Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), consistente en transferencias condicionadas de ingresos en efectivo 3) Un programa muy popular en Argentina, es el de jefes y jefas de hogar, destinado a las cabezas de familia desempleados, transfiriendo recursos condicionados al trabajo o a la formación, contando con financiamiento fiscal, y con ayuda del BM; se extendió en el peor momento de la crisis argentina de 2002, a más de 2 millones de familias. 4) En Chile, se desarrolla un programa fomentado fiscalmente y con aportes del BM de lucha contra la pobreza, llamado Chile Solidario, y 5) En Nicaragua, existe el programa RED, destinado a las familias de los municipios más pobres con el propósito de mejorar el consumo, la nutrición, la escolarización y la salud.

Es necesario evaluar estos programas. Muchas veces sólo hay indicadores de cantidad y no calidad, y propaganda política, mezclada de necesidad real. Lo cierto es que los mismos están al margen de los regímenes contributivos y de la concepción asegurativa, mediante la cual; el perfil del trabajo industrial asoma como el único a ser protegido; lo que ya no es verdad, pues no hay exclusivamente trabajadores pobres, sino mujeres y familias pobres. Surge también la inquietud de si estos programas de financiamiento fiscal dentro de la órbita previsional, son sustitutorios o complementarios de los formalmente contributivos. Pero quizá allí se abre otro debate para un próximo encuentro, y es que la seguridad social contributiva se ha estancado peligrosamente. El reto más importante, apunta Barrientos, es garantizar que estos programas contribuyan a desarrollar sistemas completos de seguridad social, agrego, que existan conectores entre, digamos en el vaso venezolano, por ejemplo, las misiones y la seguridad social. Reforzar, añade Barrientos, los incentivos a la participación en los regímenes del seguro social en América Latina y, simultáneamente, redirigir los subsidios públicos de esos regímenes hacia la seguridad social financiada fiscalmente, centrada en la economía informal y la pobreza.

La segunda línea de intervención de algunos gobiernos, es en la propia administración y financiamiento previsional. En Argentina, el gobierno de Cristina Fernández, puso término en el 2008 a los fondos de pensiones privados. Un año antes, la Ley 26.222 disponía la libre opción de aquellos afiliados de las administradoras de fondos, pasarse al régimen solidario; unos 700 mil la ejercieron, dejando atrás la irreversibilidad de la misma para la CI. La decisión de “nacionalización” de los fondos de pensiones en Argentina, es el acuerdo de política económica más importante de toda la administración de los Kirchner, hasta ahora.

La Cámara de Diputados de Bolivia aprobaba en primera discusión, concluida estas líneas, una reforma a la ley de pensiones, que si bien no altera el régimen de CI, propone una pensión solidaria, equivalente al salario mínimo, aportando quienes ganen más de 20, y beneficiando a los que no podrán jubilarse por la CI. Aparte, el trabajador aportará a favor de su cónyuge en forma obligatoria como reconocimiento al trabajo en el hogar, pudiendo hacerlo por sus padres o parientes, o hasta por un hijo, a los fines que el beneficiario pueda contar con una jubilación. Esta pensión se propone financiarla con un 5% adicional del total percibido por el trabajador.

El gobierno de Evo Morales antes ya había implementado a través de la Ley 3.791 de noviembre de 2007, la denominada Renta Dignidad, consistente en el pago anual de 2.400 bolivianos para los mayores de 60 años que no perciben ningún ingreso, y 1.800 bolivianos para quienes reciben renta de jubilación. La pensión se recibe como vitalicia, beneficiando a más de 600 mil personas. Más del 70% de los pagos efectuados a partir de enero de 2008, corresponden a ciudadanos que no reciben ningún otro tipo de ingresos. Para establecer unas líneas de demarcación en el sector privado, en el 2009, la renta no será ya cancelada por las administradoras, las que cobraban 13,20 bolivianos por cada pago, lo que les reportaba 13 millones de dólares anuales. Después de una licitación, una nueva financiera se hará cargo, con un pago de comisión de 7 bolivianos por cada cancelación (Superintendencia, 2008).

En Chile se ha creado un Fondo para la Educación Provisional, mediante la Ley 20. 255, al detectarse, tras 28 años de funcionamiento de la CI, el amplio desconocimiento de la población respecto a ésta. La Encuesta de Protección Social de 2006, arrojó que el 60,3% de los afiliados no conoce el porcentaje de su remuneración imponible que mensualmente le descuenta su AFP por administrar sus fondos previsionales; que un 22,5% de los encuestados dice conocerlo, pero cuando se le pregunta qué porcentaje es; contestan en forma incorrecta o no saben realmente la proporción; y únicamente un 10,7% de ellos esta correctamente informado. De acuerdo a la Ley, a lo menos el 60% de los fondos que se asignen anualmente, deberán destinarse a proyectos y actividades de educación y difusión para beneficiarios que no residan en la región metropolitana.

Como se sabe, las administradoras de fondos de pensiones en Chile son privadas y las únicas autorizadas para ofrecer los planes de pensión obligatorias, algunas son controladas por grupos financieros internacionales como el español BBVA, Citi y el holandés ING. El gobierno contempla el envío de un proyecto de ley que busca crear una administradora de fondo estatal (Porter, 2008b), compitiendo mediante la oferta de comisiones más bajas y mayor rentabilidad de sus fondos, puesto que las actuales se llevan cerca de un tercio de las cotizaciones de los afiliados.

En Bolivia igualmente se planea una gestión estatal. Y en Colombia, la regulación es por vía judicial. En efecto, el artículo 48 de su Constitución Política establece que las pensiones no pueden congelarse o disminuirse, es decir, siempre deben mantener el poder adquisitivo y deben incrementarse con el IPC. En consecuencia, la Corte Constitucional (sentencia 1052/08), da la razón a un pensionado al que le deberán reajustar anualmente la mesada con el IPC, pese a estar bajo el régimen de ahorro programado, donde los ajustes anuales se hacen de acuerdo a la rentabilidad obtenida por el saldo de sus ahorros, según las condiciones del mercado y el balance entregado por el fondo.

Las reformas dichas se producen en momentos de dificultades financieras y económicas. Es una crisis que se originó en el sector financiero con el colapso del mercado de hipotecas en EE.UU., en agosto de 2007 y se expandió a otros sectores el siguiente año, afectando la banca de inversión, las bolsas, hasta alcanzar la economía real (0IT, 2008).

El problema está en quién paga la crisis, quién paga su precio y cuáles son las capacidades para afrontarla. Veamos algunos casos: 1) Brasil no reducirá los impuestos de seguridad social. Los empleadores deben afrontar el 20% del sueldo mensual del trabajador. El Instituto Nacional de Seguridad Social, retiene entre el 8-11% del salario mensual de los empleados, y una reducción gradual del 1% anual entre 2010 y el 2016, tal vez no opere. 2) Ecuador es un caso singular, el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social cuenta con recursos, puestos a disposición del gobierno de Rafael Correa. Ecuador dejó de pagar 61 millones de dólares de intereses de su deuda externa en diciembre de 2008, junto con la caída estrepitosa de su barril petrolero a 17$ cuando su presupuesto de gastos para el 2009 se calculó a 85$ (Matilla Baca, 2008) y las estimaciones más optimistas no lo hacen saltar de los 40$. La mayor fuente de liquidez la representa su fondo de pensiones, el que adquirió 700 millones de dólares en bonos ecuatorianos de un total de 1.500 millones estimados (El Comercio, 2009). Ecuador financia así su presupuesto con la emisión de bonos adquiridos por el IESS, asegurando su gobierno que honrará el crédito pagando un rendimiento superior. Se sostiene de forma explicita que la seguridad social debe contribuir al desarrollo económico y social de los países en vías de desarrollo, a distancia de la dogmática constitucional venezolana que señala: Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines (artículo 86).

Ávido de recursos fiscales, el gobierno argentino ha ido más lejos, poniendo fin a los fondos de pensiones privados. Planea usarlos para créditos que levanten el consumo (176 millones de dólares) y la construcción de un tramo ferrocarrilero (1000 millones de $), entre otros usos negociables (Boudou, 2008).

El proyecto de ley boliviana que se ha comentado antes, prevé que parte de los recursos sean destinados a las PYMES (5%) y para sociedades anónimas (20%), manteniéndose las demás inversiones en mercados autorizados.

Contar con menos recursos a la larga trae como consecuencia concentrar los cada vez más escasos e insuficientes subsidios a poblaciones meta. La política social selecciona, discrimina entre la población más pobre, condicionando, -como se ha visto en los programas citados antes-; la asignación de recursos. Aplazar las prestaciones universales será el resultado y la discrecionalidad política que suele aparecer en estos programas, es lo único que parece ampliarse.

Los fondos de pensiones deban ser utilizados para pagar buenas pensiones. Construir puentes o conceder créditos, sólo pueden servir para maximizar el capital generando dividendos. El peor administrador de los fondos de pensión, es el gobierno, a decir de la evidencia histórica. Pero ello ni por asomo es una concesión a que los operadores privados actúen mejor. La ineficaz gestión de riesgos, ha causado la peor crisis de la historia, producto además de una inadecuada supervisión y mercados globales que se comportaron al margen del acuerdo de Basilea de 1974 y de su creador, el Grupo de los 10, auspiciándose medidas anticíclicas a través del Grupo de los 20 que representa el 85% de la economía mundial, a más de reformas a las instituciones financieras, como el FMI y el BM para que las economías emergentes tengan mayor poder de decisión y alcanzar el libre comercio.

La licuación del valor real de los recursos, cuando se utilizan para dar préstamos a tasas de interés inferiores al nivel de inflación, ha provenido mayormente del lado gubernamental, pero no importa el origen, si el efecto termina siendo el mismo; recibir un jubilado haberes inferiores a la inflación de precios.

La otra posibilidad de los gobiernos que no cuentan con recursos, es aumentar las cotizaciones. Esta es una opción de financiamiento. En realidad, el promedio de carga tributaria de la región es de 18% del PIB, menos de la mitad de los países de la OCDE. Brasil encabeza la lista, con una tasa superior a 35%, seguido de Argentina con 30% del PIB, mientras bajos niveles de impuestos muestran países como Nicaragua y Honduras.

Pero es el IVA el tributo de mayor importancia, entre el 35 y 40% de la recaudación fiscal de todos los países. En Venezuela, es de 44,4% para el 2008. Este tributo es regresivo, porque impacta más en las personas que tienen menos riqueza, en tanto que se observa una baja participación del impuesto sobre la renta (en Venezuela representa el 36.3 % del total para el mismo año), convirtiéndose más en un impuesto al salario que a la renta global.




EL DEBATE LEGISLATIVO EN VENEZUELA.

La ley derogada de seguridad social (LOSS) del año 2002, establecía varios lapsos que una vez verificados completarían una transición ordenada, de un seguro social laboralizado a una seguridad social ciudadana. Comenzaba la estrategia con el diseño de un plan de transición, que nunca fue formulado y menos aún ejecutado, las instituciones debían estar en funcionamiento en 5 años y se estimaba el doble para una integración al sistema de todos los regímenes de salud (la Asamblea Nacional ejercería mensualmente control de todo el proceso). La ley sería modificada en el 2007 para desaparecer el cronograma, el que en rigor ya estaba incumplido. La reforma dejaba a la transición sin ningún efecto real, vale decir, inexistente, por decirlo de una manera; era una transición indefinida en el tiempo. La reforma, -declaración de un fracaso-; modificaba los artículos 117, 118 y 129, sobre el plan de implantación de 6 meses, la nueva institucionalidad que debía implementarse en un plazo de 5 años y la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) en igual período.

El procedimiento transitorio no se ejecutaría principalmente por falta de voluntad política y a que el IVSS resistiría los cambios (Entrevistas a Rivas, Concheso y Rotondaro, 2008). Para tener una idea del incumplimiento, estas son algunas de las pautas normativas incumplidas: 1) Los nuevos afiliados no podían pertenecer a los antiguos regímenes, sino al nuevo. 2) No podían crearse nuevos fondos, pensando claro está el legislador en un único fondo de pensiones, salvo el de la fuerza armada, la que en virtud de la Constitución Nacional cuenta con su propio sistema (artículo 328), y los preexistentes se liquidarían, siendo sus activos consumidos para responder por las obligaciones de los actuales pensionados, hasta que se extinguiera el derecho del último sobreviviente. 3) No pueden crearse tampoco nuevos regímenes de salud para los trabajadores del sector público y las personas afiliadas a los servicios, deben contribuir a su financiamiento con un porcentaje de su salario, cuya cuantía debe ser igual o superior a la que se fijase para las personas que coticen obligatoriamente al nuevo sistema. 4) Se liquidaba el IVSS, como dispensador de 2 tipos de protección, una integral (asistencia médica y dineraria) para el sector privado industrial, básicamente, y el otro parcial, con sólo prestaciones económicas para la vejez o contingencias de invalidez y sobrevivencia para el sector público, sin asistencia médica. Pero aparte del IVSS, liquidado y transformado en otro organismo nacional de pensiones y otras asignaciones económicas, el fondo nacional de los jubilados también se liquidaba, una vez que funcionara la Tesorería de Seguridad Social, momento en el cual; se transferían los recursos a la misma, asumiendo en lo adelante el pago de las jubilaciones y pensiones. Debía además realizarse un censo de jubilados y pensionados en el sector público, para llevar el control anual del gasto y limitar la inclusión de nuevos beneficiarios (artículo 139), lo que tempranamente quedaría paralizado. Lo otro era crear una jurisdicción especial en seguridad social, para dirimir las controversias que se suscitasen con ocasión de las relaciones jurídicas derivadas de la aplicación de la Ley (artículo 141), lo que menos prosperaría y lo último, con igual desatención, era la de regirse el funcionariado por un estatuto especial, mediante el cual se crearía y regularía la carrera del funcionariado del Sistema de Seguridad Social a los fines de garantizar su desarrollo profesional. El Estado estimularía la formación de profesionales y técnicos en la materia, para lo cual se fortalecerían las instituciones y los programas (artículo 144).

La institucionalidad de la ley está pendiente también y es de suponer será revisada en la siguiente reforma que apunta a tener como eje al seguro social. Es difícil que la administración propuesta opere con eficiencia, en razón del número de organismos creados, la descoordinación causada (se crean varios institutos autónomos), la falta de rectoría y la desintegración de una estructura jerárquica de mando.

Todas esas reglas y órdenes legislativas están vigentes pero completamente inaplicadas. No existe intención de instrumentarlas y es preferible leerlas en tiempo pasado, antes de suponer su puesta en práctica. Pero las carencias organizativas, propias de sistemas legislativos donde el lobby tiene una influencia muy marcada, o donde los redactores son los propios administradores; son plenamente superadas cuando de arquitectura financiera se trata. En efecto, el diseño financiero en la ley está definido. En materia de pensiones, -se señala-, el régimen será de financiamiento solidario y de cotizaciones obligatorias, para las personas con o sin relación laboral de dependencia, compuesto por una pensión de beneficios definidos, de aseguramiento colectivo bajo el régimen financiero de prima media general y sobre una base contributiva de uno (1) a diez (10) salarios mínimos urbanos. A más de, cualquier persona podrá afiliarse voluntariamente a planes complementarios de pensiones de vejez, bajo administración del sector privado, público o mixto, regulado por el Estado.

Existirá entonces, un régimen obligatorio solidario, para dependientes o no, y que ofertará una pensión con una base de salarios de cotización de hasta 10 salarios mínimos y después de ese tramo, comenzarán a operar opciones voluntarias que de ser de CI, no dejarían de ser contradictorias con el articulado constitucional que expresa como obligación del Estado asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas, salvo que, -para dar la otra posible lectura-; sean arreglos extra sistema, supervisados por el Estado sin involucrarse directamente, por ser medidas voluntarias del afiliado, de dónde ahorrar y cuánto ahorrar. Pero en cualquier caso, tales disposiciones no han sido implementadas.
Existirá además del régimen solidario y el complementario, un régimen residual, asistencial que pagará un monto de pensión menor, lo que las leyes de seguridad social y servicios sociales, denominan asignación económica pero que no es sino una pensión no contributiva, la que debería, por otro imperativo constitucional, ser equivalente al salario mínimo. Dice en efecto, el artículo 80 que las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, pero ello como se sabe, no se cumple. Es sustituida la norma constitucional y aplicada una de menor rango por razones fiscales que sustituyen a la Constitución, cuando expresa el artículo 39 de la ley de servicios sociales: Las personas adultas mayores que se encuentren en estado de necesidad y con ausencia de capacidad contributiva, previa certificación de cualquiera de estas condiciones, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente.
Señala la ley de seguridad social que el régimen, -como se le denomina-, de Servicios Sociales al Adulto o Adulta Mayor y Otras Categorías de Personas, será financiado con recursos fiscales y con los remanentes netos del capital, mediante la progresiva unificación de las asignaciones presupuestarias existentes en los diversos órganos y entes, y el diseño de mecanismos impositivos para este fin (artículo 61). Esta ley de servicios sociales, ampara a todos los venezolanos de sesenta o más años de edad y a los extranjeros de igual edad, siempre que residan legalmente en el país. Y cubre igualmente a los venezolanos y los extranjeros con residencia legal en el país, menores de sesenta años de edad, en estado de necesidad, no amparados por otras leyes, instituciones o programas. La preferencia por extranjeros con residencia legal, impone una severidad que la Constitución no establece y es abiertamente discriminatoria.

La ley de servicios sociales despliega su cobertura subjetiva a otros segmentos, aparte de los ya mencionados, de la tercera edad y en estado de necesidad, comprende también a las amas de casa que recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente; las familias en situación de desprotección económica, con ingresos inferiores al salario mínimo urbano, que atiendan a personas en situación de dependencia, mientras permanezcan integradas a la familia y en estado de necesidad, previa calificación y certificación de estas condiciones, recibiendo una asignación económica entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, por cada persona a su cargo y hasta dos personas. En caso de tener a su cargo una tercera persona con discapacidad absoluta permanente y gran discapacidad que impida o dificulte severamente su actividad social, laboral o individual, recibirá adicionalmente una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente, y por último; las personas en estado de necesidad de los pueblos indígenas, recibirán una asignación económica, entre un mínimo de sesenta por ciento (60%) y un máximo de ochenta por ciento (80%) del salario mínimo urbano vigente (artículos 41 al 43).

Llegado a estas alturas de la exposición, conviene preguntarse el por qué la seguridad social se encuentra en ese punto muerto, por qué es un artefacto sin uso. Existen varias razones que podrían resumirse así:

El problema venezolano, es que la pensión no es observada como un medio de acceso o de permanencia a la sociedad de consumo; sino como una prestación bondadosa y mínima, muy lejos de lo que otra parte de la sociedad, la generación más joven, aprecia y valora como símbolo de éxito.

El segundo gran problema es que el Estado tiene un rol en la Constitución vigente, se exhibe como democrático, de derecho y de justicia, social, pluralista, participativo, pero la ley de servicios sociales in comento, estuvo muy desligada de ese papel, más aún, las políticas públicas, no suelen acompañar los caracteres constitucionales.

El tercer problema, es que el Estado no ha querido diseñar una política fiscal alineada con las necesidades sociales. El artículo 80 Constitucional es lo más próximo que tenemos a una renta mínima universal, a la que se ha adelantado Chile, Brasil y Bolivia; una renta universal, independiente a la contribución y al trabajo, pero ello dependerá de la resolución de problemas fiscales.

DISEÑO DE UN RÉGIMEN DE PENSIONES

¿Cuál es la mejor estrategia de financiamiento de un sistema de pensiones? ¿Cómo proteger al mayor número de personas o mejor aún, cómo protegerlos a todos? Conte-Grand (2008) refiere que debe existir un régimen contributivo central, acompañado de uno asistencial para las personas que menos hayan aportado, y otro componente complementario con incentivos para quienes puedan ahorrar más. Este es un esquema que se basa en las contribuciones pero no cede a su pretensión de universalizar la protección con una pensión no contributiva. Estas adquieren importancia considerable para la CEPAL (2006), mientras que para el BM (1994), la CI es el núcleo central, sería la misma; obligatoria y administrada por el sector privado, precedida de un nivel enteramente financiado con impuestos, administrado por el Estado y garantizando un ingreso mínimo. La renta universal de vejez conocida como renta dignidad en Bolivia se acerca al modelo del BM, así como su sistema de pensiones en general, siendo financiada con el 30% del impuesto directo a los hidrocarburos. La oposición al Presidente Morales señala que para no afectar los recursos generados por ese impuesto destinado a las regiones, los fondos provengan mas bien del gravamen a las transacciones financieras, de las actividades del Banco Central, de las acciones de las empresas capitalizadas y de la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).

La concesión de una renta universal es lo que estaría planteado en Venezuela, homologada al salario mínimo, pero ello confronta dos inconvenientes. Uno, es que no se puede nivelar hacia abajo, y hasta ahora, miles de venezolanos devengan menos que eso y otros tantos, no más que eso. La renta universal o el ingreso mínimo garantizando, tendrían que tener como propósito alcanzar un nivel de vida aceptable que aumentaría en la medida que se contribuya. El segundo problema es que conectar las pensiones al salario mínimo sin ajustar este a su vez a algún marcador automático, aumenta la discrecionalidad, moviéndose la asignación entre el clientelismo y el oportunismo. El problema no es el marcador ajustado al salario mínimo mensual, sino que sea lo único a nivel contributivo. El caso brasileño podría ejemplificar mejor lo que aquí se sostiene. Los trabajadores del sector privado pertenecen a un régimen de seguro social. Los funcionarios y el personal militar tienen sus propios regímenes, pero las reformas han venido reduciendo las brechas. El diseño brasileño es parecido al venezolano, pero la diferencia está en que las personas de bajos ingresos que no están cubiertas por regímenes de seguridad social contributivos, perciben prestaciones con arreglo a una pensión que está fijada en el nivel del salario mínimo mensual, como debería ocurrir en Venezuela. Asimismo, y siguiendo con el caso venezolano, una recomendación validada empíricamente (Brown, 2008), es que el diseño del sistema de pensiones no debe fomentar abandonos innecesarios del mercado de trabajo, así que si se utilizan las misiones como vehículo de asignación de recursos, los beneficiarios deberían cotizar a la seguridad social. Los programas de financiamiento fiscal no son fáciles de mantener, si no están conectados con el sistema previsional y no deberían tampoco desplazarlos, más aún; al seguro social le correspondería aportar recursos para financiar al fisco. (Boado - Pena, et al, 2007).

Otro elemento a considerar en el diseño, son los asegurados especiales, por ejemplo, trabajadores domésticos, por cuenta propia y rurales que en el caso brasileño, demarcan una cobertura en ascenso (Schwarzer, et al, 2004). El punto es que hay que ligar en nuestros países, la economía informal con la seguridad social; procurando como señala Kannan (2002), un adecuado mecanismo organizativo, existiendo, según él, un amplio margen para una asociación entre el Estado y las organizaciones no estatales.

Los regimenes de los funcionarios públicos deben acercarse o alinearse al régimen general, lo que no ha pasado de ser una intención en la legislación venezolana. Para que la opción por los pobres sea válida, deben eliminarse los diversos mecanismos de solidaridad invertida engendrados por razones corporativistas. Deben activarse además fuentes de financiamiento diversas con reducción de los gravámenes que inciden en el empleo formal. La provisión de pensiones debe ser diversificada en el sentido de que no debe basarse exclusivamente las finanzas públicas de las mismas sobre una base de retención fiscal en la fuente. Por último, es menester incorporar gradualmente al sector público las técnicas de gestión adoptadas por el privado, como el control sobre los resultados, el desarrollo de indicadores de desempeño cuantitativo y cualitativo, la reducción de los niveles jerárquicos, la descentralización, la polivalencia funcional del cuerpo burocrático, la modernización de la base tecnológica , la adopción de la contabilidad general, y, el establecimiento de compromisos con instituciones privadas o del tercer sector.

CONCLUSION

La CI es inexistente para sectores de escasos recursos y no tiene fortaleza para sustituir a la solidaridad, ciertamente estancada, aunque es auxiliada por programas anti pobreza que deberían conectarse con ésta. Ello por si sólo justificaría la presencia e intervención del Estado, pero ello demanda capacidades y responsabilidades humanas, administrativas, fiscales y financieras combinadas.

En el caso venezolano será necesario dibujar en la mesa de la política otras soluciones a las plasmadas hasta ahora, dado que el régimen legal colisiona con el constitucional, los caracteres de éste se estrellan con los tipos legales pero sobretodo, la política no ha venido acompañando a la seguridad social, lo que diluye de forma indefinida las soluciones.


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