LA REFORMA ARGENTINA

> Coyuntura
El 20 de noviembre de 2008, el Senado
argentino sancionó un proyecto
de ley enviado por el Ejecutivo
y previamente aprobado con algunas
enmiendas por la Cámara de Diputados
que reforma la previsión social:
la Ley 26.425 elimina el sistema
de capitalización individual gestionado
por administradoras privadas
(Administradoras de Fondos de Jubilación
y Pensión, afjp) y lo traspasa
a un sistema único integrado, de
reparto y administración pública.
Este artículo repasa los antecedentes
La ley de reforma de la previsión
social argentina
Antecedentes, razones, características y análisis
de posibles resultados y riesgos
Carmelo Mesa-Lago
En noviembre de 2008, el Congreso argentino aprobó la reforma
de la previsión social: eliminó el sistema de capitalización individual
gestionado por administradoras privadas y lo traspasó a un
sistema único integrado, de reparto y administración pública.
El artículo analiza los antecedentes del sistema previsional
argentino y su evolución en los últimos años, discute las razones
por las cuales el gobierno impulsó su reforma y advierte sobre
los riesgos del nuevo diseño: desde la posibilidad de que los
fondos se utilicen para enfrentar el déficit fiscal hasta un eventual
incremento de la morosidad y los litigios judiciales.
Carmelo Mesa-Lago: catedrático distinguido emérito de Economía en la Universidad de Pittsburgh,
profesor-investigador visitante y conferencista en 39 países, autor de 78 libros y 270 artículos
y capítulos de libros publicados en siete idiomas en 33 países. Consultor en seguridad
social en todos los países de la región, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(Cepal), la Organización Internacional del Trabajo (oit), la Asociación Internacional de la Seguridad
Social (aiss) y otras agencias de las Naciones Unidas y organismos financieros internacionales.
Ha obtenido el Premio Inaugural Internacional de Investigación sobre Trabajo Decente
otorgado por la oit.
Palabras claves: sistema previsional, reforma, capitalización, reparto, Estado, Argentina.
Nota: Aunque la responsabilidad de este artículo es solo del autor, este agradece los comentarios
o materiales suministrados por Alfredo Conte-Grand, Katja Hujo, Aldo Isuani, Rubén Lo Vuolo,
Aníbal Pérez-Liñán y Rafael Rofman.
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad No 219,
enero-febrero de 2009, ISSN: 0251-3552, .
15 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de la reforma, resume las razones oficiales
para impulsarla y plantea otras
discrepantes, describe las características
principales del nuevo sistema y
analiza, finalmente, sus posibles resultados
y riesgos.
■■ Antecedentes
El autor fue pionero en criticar las fallas
de los sistemas de capitalización
individual en América Latina1. En
medio de la crisis económica argentina
de 2001, participó de una misión
de la Organización Internacional del
Trabajo (oit) que preparó un diagnóstico
sobre la grave situación previsional
e identificó puntos de consenso
para enfrentarla. La reforma estructural
de 1993 (Ley 24.241/1993) había
creado un sistema mixto: el pilar
público de reparto abonaba una
pensión básica y el pilar de capitalización,
una pensión complementaria
basada en el fondo ahorrado
en las cuentas individuales; además,
mantuvo un sistema público «puro».
Los ingresantes al mercado laboral
podían escoger entre el sistema público
y el mixto, pero eran asignados
automáticamente al último si
no ejercían su opción (indecisos); los
asegurados podían cambiarse del
sistema público al mixto, pero no regresar
al primero.
Luego de años de implementación, el
sistema de capitalización adolecía de
serios defectos: caída en la cobertura
de los trabajadores y los ancianos,
falta de solidaridad y profundización
de la inequidad de género, años de
aportes excesivos para obtener la pensión
mínima (lo que generaba una proporción
considerable de asegurados
que no obtendría dicha pensión), altas
comisiones administrativas, bajo cumplimiento
en el pago de los aportes y
sustanciales costos fiscales de la transición.
El sistema público se debilitó
por la reducción de los aportes debido
al traspaso del 75% de los asegurados
al sistema privado, más el recorte de
las contribuciones de los empleadores.
Estos problemas se agravaron durante
la crisis económica de 2001, que provocó
una reducción drástica en el valor
del fondo de pensiones, a lo que también
contribuyó una previa intromisión
estatal2. La crisis previsional generó
un amplio debate nacional del
cual participaron diferentes sectores
claves y que incluyó la publicación por
la Secretaría de Seguridad Social de
un «libro blanco» con todos los informes
técnicos y recomendaciones. Sin
embargo, el momento propicio para
aprobar una ley de reforma previsional
comprensiva fue desaprovechado.
1. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe: Hacia una disminución
de los costos sociales del ajuste estructural,
Ciedess, Santiago de Chile, 1994.
2. Katja Hujo: «Reforma previsional y crisis
económica: el caso argentino» en K. Hujo, C.
Mesa-Lago y Manfred Nitsch (eds.): ¿Públicos
o privados? Los sistemas de pensiones en América
Latina después de dos décadas de reforma, Nueva
Sociedad, Caracas, 2004, pp. 135-174; y C. Mesa-
Lago: Reassembling Social Security: A Survey
of Pension and Health Care Reforms in Latin America,
Oxford University Press, Oxford, 2008.
Nueva Sociedad 219 16
Carmelo Mesa-Lago
Entre 2003 y 2007 se aprobaron 12 correcciones
puntuales, como la moratoria
para el pago de deudas previsionales,
el acceso a la jubilación para
afiliados carentes de requisitos, la jubilación
anticipada por desempleo y el
plan de inclusión previsional. Mediante
la Ley 26.222/2007, se introdujo un
importante número de cambios positivos3
que se resumen a continuación:
- Se instauró la libre opción entre ambos
sistemas: se otorgó un plazo para
que los afiliados de cierta edad y con
fondos insuficientes en el sistema de
capitalización pasaran al sistema público;
se permitió el cambio entre los
dos sistemas cada cinco años y con
ciertos requisitos, y se asignó automáticamente
al sistema público a los ingresantes
al mercado laboral que no
optaran por uno de los sistemas (antes
eran asignados automáticamente a
una de las afjp).
- Se incrementó el financiamiento y
se redujo el costo administrativo: se
igualaron los aportes a ambos sistemas
(en el de capitalización se incrementaron
de 7% a 11%), se aumentó
el tope de remuneración imponible,
se fijó un máximo de 1% para la comisión
por la administración del programa
de vejez y se eliminó la prima
pagada a compañías de seguro comerciales,
financiando los riesgos de
invalidez y muerte con un Fondo de
Aportes Mutuales.
- Se mejoraron tanto el acceso como
las prestaciones: se flexibilizaron los
requisitos para el acceso a la pensión
mínima y con garantía estatal a todos
los beneficiarios, se expandió la
protección a los ancianos, se elevó la
Prestación Adicional por Permanencia
a los que se quedaron en el sistema
público y se ordenó el ajuste de las
pensiones de igual manera que el de
la Prestación Compensatoria (por los
aportes hechos antes de la reforma de
1993). Una ley posterior –26.417/2007–
estipuló ajustes automáticos («movilidad
») dos veces al año con una fórmula
compleja basada en los salarios
y la disponibilidad de recursos4.
- Con los mecanismos e incentivos
anteriores, entre julio de 2007 y octubre
de 2008 se pasaron del sistema
de capitalización al público 2,1 millones
de afiliados (1 millón de aportantes).
La cobertura total se incrementó
en 1,5 millones de afiliados (500.000
aportantes)5.
El Decreto 897/2007 estableció tres
instituciones cruciales para evitar que,
3. Administración Nacional de la Seguridad
Social (Anses): Reforma del sistema previsional
argentino, Buenos Aires, 2008.
4. V. Alfredo Conte-Grand: «Hay que modificar
la jubilación que ofrece el reparto» en La Nación,
30/11/2008. Entre 2002 y 2008 hubo varios
aumentos de las pensiones por decisión del Ejecutivo.
Según el diario Crítica de la Argentina, el
ajuste en 2008 fue inferior a la inflación, aunque
la medición de esta es objeto de debate.
5. En julio de 2007 había un total de 14,1 millones
de afiliados (11,7 en capitalización y 2,4 en
público) y 6,1 millones de aportantes (4,7 y 1,4
respectivamente), mientras que las cifras en
octubre de 2008 eran 15,5 millones de afiliados
(9,5 y 6) y 6,6 millones de aportantes (3,6 y 3).
Fuente: safjp 2007-2008.
17 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
debido al impacto financiero durante
una eventual crisis, las prestaciones
del sistema de reparto «se constituyan
en variable de ajuste de la economía
», lo que erosionaría su valor:
la primera institución es el Fondo de
Garantía de Sustentabilidad del Régimen
Previsional Público de Reparto
(en adelante Fondo de Garantía)
para garantizar el valor, la rentabilidad
de los recursos y el pago futuro
de las prestaciones. La segunda es
el Comité de Administración de las
Inversiones del Fondo de Garantía
(en adelante el Comité), encargado
de elaborar directrices para la toma
de decisiones adecuadas que protejan
dicho Fondo, sobre la base de
los principios de seguridad, rentabilidad
y diversificación de riesgos.
Además, el Comité debe encargarse
de preparar un informe anual detallado
sobre las acciones tomadas y la
situación del Fondo, ejercer controles
periódicos sobre su administración e
imponer las acciones correctivas necesarias.
La tercera institución es la
Comisión de Seguimiento del Fondo
de Garantía (en adelante la Comisión),
que se ocuparía de recoger información
y brindarla a la sociedad.
El administrador del sistema público
–la Administración Nacional de Seguridad
Social, Anses– está obligado,
al igual que el Comité, a brindar
la información que solicite la Comisión,
que deberá elaborar un informe
semestral que ofrezca conocimiento
cabal del estado del Fondo. El decreto
encargó a la Anses la gestión del
Fondo de Garantía, y la inversión de
los fondos al Banco Nación mediante
un convenio con la Anses (ambos
acatando las directrices del Comité),
así como la preparación de un plan
de inversiones anual aprobado por el
Comité y las normas para implementar
el decreto.
Estas instituciones adolecen de serios
problemas. El Comité se constituyó
por sí mismo y se dio su propia
reglamentación, sin discusión pública
ni disposiciones legales; estaba
en vigor al menos desde febrero
de 2008, los miembros elegidos habían
dictado las normas de inversión
y fijado topes máximos y publicado
la composición de la cartera
por instrumento6. Se ignora si la Anses
ha preparado el plan de inversiones
aprobado por el Comité. La
Comisión tenía su reglamento, pero
no había información pública sobre
sus actividades ni sobre los miembros
elegidos. Sorprende la escasa
información sobre estas dos instituciones
cruciales de control del Fondo
de Garantía, así como el hecho de
que la composición de su cartera no
se publicase hasta octubre de 2008,
15 meses después de promulgado el
decreto.
6. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», información de prensa, Anses, Buenos
Aires, 20 de febrero de 2008 y «Composición
del Fondo de Garantía», información de prensa,
Anses, Buenos Aires, 19 de noviembre de
2008.
Nueva Sociedad 219 18
Carmelo Mesa-Lago
■■ Las razones oficiales de la
reforma y algunas opiniones
discrepantes
El proyecto de ley de reforma previsional
de 2008 alegó las siguientes
razones; algunas se comentan brevemente
a continuación y otras son
analizadas más adelante:
- Según la Constitución, el Estado
debe otorgar los beneficios previsionales
en forma integral e irrenunciable.
- El sistema de capitalización no ha
contribuido, como se esperaba, a desarrollar
el mercado de valores.
- No se ha extendido la cobertura. De
hecho, la Anses informa que cayó de
60% a 47%, sin especificar años7. El
autor ha estimado que la cobertura
de la Población Económicamente Activa
(pea), basada en aportantes activos,
disminuyó de 50% a 36% entre
1993 y 2007 8.
- Las comisiones de las afjp son muy
altas, a tal punto que en un periodo
absorbieron la mayoría de los aportes,
dejando poco para el depósito en
las cuentas individuales. Esto ocurrió
durante la crisis de 2001 y por
la decisión estatal de reducir el porcentaje
del aporte a fin de estimular
el consumo9. Sin embargo, la Ley
26.222/2007 ya había reducido la comisión
a 9% de descuento total (81%
va al depósito).
- Los aportes voluntarios de los asegurados
no superan el 0,3% de los
ingresos de las afjp. Este argumento
es opaco y, a pesar de él, la ley mantiene
tales aportes.
- Debido al incremento de los años
de aporte requeridos para obtener
la pensión mínima y otros factores
adversos, una alta proporción de los
afiliados no podrá recibirla. Este problema
fue en gran medida resuelto
por la Ley 26.222/2007.
- Las pensiones del sistema de capitalización
están a la merced de los riesgos
del mercado financiero, pero la
previsión debe ofrecer certeza, como
hace el sistema público10.
Estos son los motivos esgrimidos por
el gobierno para justificar la decisión
de eliminar el sistema de capitalización.
Sin embargo, la prensa nacional
e internacional ha mencionado otras
razones: el gobierno argentino enfrenta
problemas financieros, como
el pago de deuda pública por us$
23.000 millones en los próximos dos
años, el descenso del precio mundial
de la soja, el trigo y otras exportaciones,
que ha reducido los ingresos
tributarios, y la falta de acceso al
7. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
8. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit., y «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma» en Real Instituto Elcano
de Estudios Internacionales: Anuario Iberoamericano
2009, Real Instituto Elcano, Madrid,
2009.
9. K. Hujo: ob. cit.
10. Poder Ejecutivo Nacional: Proyecto de
Ley No 1.732, Buenos Aires, 21 de octubre de
2008.
19 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
crédito, agravados por la crisis financiera
mundial11.
■■ Características del nuevo
sistema integrado
- Todos los afiliados al sistema de capitalización
y los fondos en sus cuentas
individuales son traspasados al
sistema público de reparto, que se
convierte en el Sistema Integrado
Previsional Argentino (sipa).
- Los afiliados y beneficiarios del
sistema de capitalización tendrán
«idéntica» cobertura y tratamiento
que en el sistema público; el Estado
les garantizará, según la ley, «iguales
o mejores prestaciones y beneficios
que los que gocen» a la entrada
en vigor de la norma. Los años de
servicios prestados por esos afiliados
les serán reconocidos en el sistema
público.
- Los retiros programados o fraccionarios
en vigor serán pagados por el
sistema público, pero las rentas vitalicias
continuarán abonándose a través
de las compañías de seguros.
- Los recursos transferidos del sistema
de capitalización serán administrados
por la Anses, que «gozará de
autonomía financiera y económica»
y será supervisada por la Comisión
Bicameral de Control de los Fondos
de Seguridad Social del Congreso.
Los recursos transferidos y los
aportes obligatorios futuros irán al
Fondo de Garantía, que será monitoreado
por un Consejo; sus fondos
serán invertidos de acuerdo con lo
estipulado en las leyes 24.241/1993
(creadora del sistema de capitalización)
y 26.222/2007.
- Los aportes voluntarios hechos por
los asegurados antes de obtener el beneficio
pueden transferirse a la Anses
o a una afjp, que deberá «reconvertirse
» (la ley no especifica cómo se
hará la reconversión) con el objeto de
mejorar la pensión (la ley no justifica
el trato diferente de los aportes obligatorios
y voluntarios).
- Las compensaciones que pudieran
corresponder a las afjp tendrán un
valor máximo equivalente a su capital
social, y los accionistas de las
afjp recibirán títulos emitidos por el
Estado.
■■ Posibles resultados y riesgos
de la reforma
A continuación se analizan aspectos
claves de la ley y sus posibles resultados
y riesgos, basados en trabajos
recientes de expertos argentinos, estadísticas
de la Anses, la Superintendencia
de afjp y otros sistemas de
capitalización de la región, artículos
periodísticos publicados en Argentina
y el exterior y un trabajo en prensa
del autor12.
11. V. varios artículos sobre el proyecto de ley y la
ley sancionada por el Senado en Clarín y La Nación,
Buenos Aires, 21-22/10/2008 y 21/11/2008;
Aldo Isuani: «¿Reparto o capitalización?» en
Clarín, 3/11/2008; y «Cristina’s Looking-Glass
World» en The Economist, 23/10/2008.
12. C. Mesa-Lago: «Las pensiones de seguridad
social en América Latina después de tres
décadas de reforma», cit.
Nueva Sociedad 219 20
Carmelo Mesa-Lago
Ámbito de la reforma y ausencia de
diálogo social. La ley no plantea una
reforma integral, profunda y con la
regulación y especificidad jurídica requeridas.
Continúa la tradición histórica
de cambios legales en la previsión
sin adecuados estudios técnicos previos13,
que en el pasado generaron una
reducción de la cobertura y de las pensiones
reales, mayores costos administrativos,
déficits financieros crecientes
y la utilización de los fondos previsionales
para cubrir el déficit fiscal.
Al contrario del amplio debate que se
produjo en 2001 y 2002, la ley de reforma
no fue precedida de un diálogo
social con la participación de los
sectores involucrados. El Ministerio
de Trabajo y la Secretaría de Seguridad
Social han perdido influencia
y no se involucraron decisivamente
en la redacción del proyecto. La ley
no persigue los objetivos esenciales
de la previsión, como la extensión
de la cobertura, la prevención de la
pobreza y la equidad de género. En
ese sentido, contrasta con la reciente
reforma previsional chilena (Ley
20.255/2008), que sí estuvo precedida
de un amplio diálogo social que
permitió elaborar una reforma comprensiva,
bien estudiada y que fortalece
los principios de universalidad,
solidaridad, equidad de género y
sustentabilidad financiera14.
Imprecisiones y vacíos jurídicos. La
ley asegura que garantizará prestaciones
iguales o mejores a las que los
afiliados al sistema de capitalización
gocen en el momento en que el nuevo
sistema comience a funcionar. El
problema es que el sistema de capitalización
no otorgaba un beneficio definido
sino indeterminado, en el cual
incidían factores aleatorios, como
la rentabilidad de las afjp. Tampoco
está claro si los retiros programados
y fraccionados pasados al sistema público
se recalcularán de acuerdo con
las reglas de este o si el Estado abonará
los mismos beneficios percibidos
actualmente y durante qué periodo.
Las rentas vitalicias continuarán
siendo pagadas por las compañías de
seguro, pero la ley no regula este aspecto.
Todo esto otorga un gran poder
discrecional al Ejecutivo15.
Riesgos del Fondo de Garantía y su
inversión. El Estado captura alrededor
de us$ 30.000 millones que estaban
en las cuentas individuales de los
afiliados a las afjp, además de unos
us$ 4.500 millones anuales por aportes
futuros. De acuerdo con la ley de
reforma, la Anses se convertirá en
una entidad autónoma y los recursos
13. Antes de la reforma estructural de 1993
se realizaron numerosos estudios técnicos y
proyecciones de los costos fiscales de la transición,
pero estos últimos resultaron muy optimistas.
14. C. Mesa-Lago: «Protección social en Chile:
reformas para mejorar la equidad social» en
Revista Internacional del Trabajo vol. 127 No 4,
2008.
15. Rubén M. Lo Vuolo: Promesas falsas y necesidades
ciertas: Acerca del proyecto de creación del
Sistema Integrado de Previsión Argentino, Serie
Análisis de Coyuntura No 18, Ciepp, Buenos
Aires, octubre de 2008.
21 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
traspasados se depositarán en el Fondo
de Garantía establecido por el Decreto
897/2007.
Probablemente debido a las críticas
formuladas al proyecto de ley en
relación con la falta de seguridad y
cautela en la inversión del Fondo de
Garantía, la ley de reforma añadió
un artículo, el 8, que no figuraba en
el proyecto original enviado por el
Ejecutivo. Este artículo establece, «en
el ámbito de la Anses», un Consejo
del Fondo de Garantía para «el monitoreo
de los recursos del sistema».
Sin embargo, la ley no menciona al
Comité ni a la Comisión, por lo que
se ignora cuáles serán las relaciones
entre las tres entidades. El nuevo
Consejo estará integrado por 13 representantes
designados por el Ejecutivo
a propuesta de diferentes sectores:
cuatro del Estado, tres de los
trabajadores, dos de los jubilados y
pensionados, dos de los empresarios
y dos de la banca. La ley estipula que
«la totalidad de los recursos [transferidos]
únicamente podrán ser utilizados
para pagos de los beneficios» del
sistema integrado. Sin embargo, aunque
dispone que el activo del Fondo
sea invertido, de acuerdo con la Ley
26.222/2007, aplicando criterios de
seguridad y rentabilidad, también
agrega: «contribuyendo al desarrollo
sustentable de la economía». Las
inversiones permitidas serán las previstas
en la Ley 24.241/1993 (que estableció
el sistema de capitalización),
con sus limitaciones y prohibiciones:
incluye hasta 50% en títulos públicos
del Estado y hasta 30% en títulos de
las provincias, municipios y entidades
autónomas, pero prohíbe la inversión
en instrumentos extranjeros.
Se dispone la supervisión de la
Anses por parte de la Comisión Bicameral
de Control de los Fondos de
Seguridad Social del Congreso. Sin
embargo, sus decisiones no serán
vinculantes.
El Fondo de Garantía estaba invertido,
en octubre de 2008, de la siguiente
forma: 52,4% en títulos de deuda
pública (us$ 3.874 millones), 9,7% en
emisiones del Banco Central y 5,7%
en préstamos para infraestructura,
para un total de us$ 5.000 millones
(67,8%) en instrumentos públicos,
una proporción mucho mayor que el
55% invertido por el sistema de capitalización16.
No obstante, las reglas del
Fondo de Garantía permiten invertir
el 100% (legalmente 125%) en títulos
de deuda pública, letras, notas y depósitos
en el Banco Central y operaciones
de crédito público17. Esto implica más
que el tope de 80% que se permite a
los fondos capitalizados transferidos,
de manera que habría que separar los
fondos anteriores a la reforma y los
transferidos, pero la ley no dispone
nada al respecto. La Anses, por ejemplo,
concedió un préstamo sustancial
16. Anses: «Composición del Fondo de Garantía
», cit.
17. Anses: «Se fijaron las condiciones para invertir
del Fondo de Garantía de la Seguridad
Social», cit.
Nueva Sociedad 219 22
Carmelo Mesa-Lago
a Agua y Saneamientos Argentinos
(AySA), empresa de la provincia de
Buenos Aires, a pesar de un dictamen
previo del Ministerio de Economía
de que carecía de garantía de
repago; también se reporta que la
rentabilidad real de los títulos públicos
es negativa: entre 8,4% y 8,9%
frente a una inflación de 25%18.
La transferencia de las cuentas de
capitalización al Fondo de Garantía,
con los riesgos ya señalados, facilitaría
una mayor inversión en títulos
de deuda y proyectos públicos, que
ayudarían a enfrentar el déficit fiscal
en momentos de baja liquidez y en
víspera de pagos sustanciales de la
deuda nacional. El director ejecutivo
de la Anses, Amado Boudou, declaró
después de sancionada la ley de reforma
que los recursos de las cuentas
capitalizadas a transferirse al Fondo
de Garantía se utilizarán «para
inversiones de largo plazo de mano
de obra intensiva y para sostener la
economía de la Argentina en este periodo
[de crisis] que se vive». El exsecretario
ejecutivo de la Cepal, José
Luis Machinea, expresó al respecto
que «confiscar activos no es la manera
de hacer política anticíclica en un
país», y puso como ejemplos a «Chile
y Uruguay, con estrategias correctas
de políticas anticíclicas»19.
En vista de la escasa y postergada información
pública disponible sobre el
Comité y la Comisión ordenados por
el Decreto 897/2007, cabe preguntarse
qué ocurrirá con el nuevo Consejo
estipulado por la ley. Por otra parte,
la ley no especifica las funciones de
ese Consejo (solo dice «monitoreo»,
mientras que el decreto determina
en detalle las funciones del Comité).
Sus decisiones, al parecer, no serían
vinculantes. La ley habilita un plazo
de 60 días a la Anses para dictar las
medidas necesarias relativas a aportes
y beneficios, pero no menciona
al Consejo y sus funciones. Además,
la Cámara de Diputados suprimió
el artículo 17 del proyecto original,
que instaba al Ejecutivo a elaborar el
texto ordenado de la Ley 24.241/1993
y sus modificaciones, adaptándolas a
la nueva ley de reforma. Queda, entonces,
un vacío legal importante, y
parece haberse creado una dualidad
Consejo/Comité, reglas y topes para
los recursos del Fondo de Garantía,
antes y después de la reforma.
El experto argentino Rubén Lo Vuolo
advierte sobre otros riesgos financieros
de la reforma. En primer lugar,
en el pasado múltiples fondos de capitalización
parcial colectiva y carácter
público, similares al Fondo de Garantía,
fueron descapitalizados porque se
invirtieron en títulos de deuda pública
con rentabilidad real negativa. En
segundo lugar, Lo Vuolo señala que
existen varias disposiciones legales
que no son claras en cuanto al uso
18. Varios artículos en Crítica de la Argentina,
11/8/2008, Buenos Aires.
19. La Nación, 21/11/2008.
23 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de los recursos del Fondo de Garantía:
se necesita establecer de manera
diáfana que los excedentes después
del pago de los beneficios se invertirán
maximizando su seguridad y minimizando
sus riesgos. Finalmente,
debido a las razones anteriores, la
Anses no debería gestionar el Fondo
de Garantía, que debería ser completamente
autónomo, separado de la
Anses y de los recursos del Estado, y
administrado por un organismo técnico
colegiado sin injerencia gubernamental
y siguiendo normas legales
estrictas.
El ex-secretario de Seguridad Social
Alfredo Conte-Grand recomienda medidas
para evitar el uso indebido de
los fondos previsionales: instituir una
corporación totalmente autónoma (un
cuerpo directivo tripartito) que maneje
los fondos y base sus decisiones
en un actuario jefe del sistema,
independiente de la Anses, que certifique
el costo de las prestaciones y
el excedente a invertir y vigile constantemente
el equilibrio del sistema
integrado; establecer un Consejo
Superior que diseñe planes estratégicos
de inversiones maximizando
la rentabilidad y minimizando el
riesgo, y que además asegure que
las inversiones en títulos públicos
sean en instrumentos autorizados,
con calificación de riesgo previa y
negociados en mercados acreditados
por la Comisión de Valores; establecer
un régimen en el que los aportantes
tengan una cuenta individual,
con una parte garantizada por el Estado
y otra en el mercado financiero,
a fin de distribuir riesgos (incumplimiento
estatal y volatilidad del mercado)
y fortalecer el componente contributivo
del sistema integrado20.
¿El riesgo de caída en la rentabilidad
del sistema de capitalización justificó
su cierre? Una razón alegada en el
preámbulo del proyecto de ley para
la eliminación del sistema de capitalización
es que sus pensiones estaban
sometidas al riesgo del mercado
financiero acentuado por la crisis
mundial. Esto es cierto, pero debe
contrapesarse con el riesgo de que
el Estado no gestione bien el sistema
público y la inversión de los fondos
y, por lo tanto, no garantice las
pensiones a largo plazo. Antes de la
crisis de 2001, el gobierno de Carlos
Menem presionó a las afjp para que
aumentaran sus inversiones en deuda
pública (hasta 77% de la cartera)
y convirtieran instrumentos dolarizados
en pesos «garantizados»; la
posterior devaluación del peso y la
reducción de la tasa de interés provocaron
una caída de 44% en el valor de
los fondos, lo que demostró que la injerencia
estatal había sido adversa21.
20. A. Conte-Grand: «Comentarios sobre el
Mensaje del Poder Ejecutivo al Honorable
Congreso Nacional No 1.732», Suplemento de
la revista La Ley, Buenos Aires, 27/10/2008; y
«Hay que modificar la jubilación que ofrece el
reparto» en La Nación, 30/11/2008.
21. K. Hujo: ob. cit.; C. Mesa-Lago: Reassembling
Social Security: A Survey of Pension and Health
Care Reforms in Latin America, cit.
Nueva Sociedad 219 24
Carmelo Mesa-Lago
El fondo capitalizado se recuperó y
alcanzó us$ 30.000 millones (11,5%
del pib) a fines de 2007, el valor más
alto (después del de Chile y México)
entre los diez sistemas de capitalización
en la región22. A septiembre de
2008, dicho fondo estaba invertido
de la siguiente manera: 56% en deuda
gubernamental (básicamente del
Estado), 14% en acciones, 7% en depósitos
a plazo fijo, 7% en emisiones
extranjeras, 6% en fideicomisos, 5%
en fondos mutuos y 5% en otros instrumentos23.
En comparación con la
distribución en los otros nueve sistemas
de capitalización que existían en
América Latina en 2007, la participación
en deuda pública argentina era
la quinta menor24. Comparada con la
participación en deuda pública en la
Argentina en medio de la crisis de
2001-2002, había ocurrido una reducción
notable, de 77% a 56% en 2008, y
la cartera estaba más diversificada.
Ahora bien, si 56% de la cartera estaba
en deuda pública y solo 27%
en acciones, emisiones extranjeras y
fondos mutuos, el riesgo de mercado
debía ser relativamente bajo en
Argentina antes de que se desatara
la crisis internacional, al menos en
comparación con Chile y Perú, que
tenían una mayor exposición a los
mercados de valores nacional e internacional
(siempre que el Estado
argentino no reduzca drásticamente
la tasa de interés, como hizo en 2001-
2002). La rentabilidad real histórica
del fondo (promedio anual ajustado
a la inflación desde la implantación
del sistema de capitalización en agosto
de 1994 hasta diciembre de cada año)
ha oscilado, pero con una tendencia
declinante: 12,5% en 1999, 7,9% en medio
de la crisis de 2001, 10,5% después
de la recuperación de 2003, 9,2% en
2007, y 6,6% al 31 de octubre de 2008.
No obstante, a fines de 2007 la rentabilidad
argentina (9,2%) era la cuarta
más alta, después de las de Chile, Perú
y Uruguay, que rondaban 10%25.
Por otra parte, la rentabilidad real argentina
en los últimos 12 meses (octubre
de 2007 a octubre de 2008) fue
de -25,4%26 comparada con -11,7% durante
la crisis de 200127. Pero en Chile
la rentabilidad entre noviembre de
2007 y octubre de 2008 fue de -45,1 en
el fondo con riesgo mayor y -34,2%
en el segundo28. Y en Estados Unidos,
el Dow Jones cayó 40% entre octubre
22. Fuente: aios 2008.
23. Fuente: safjp 2008.
24. Fuente: aios 2008.
25. Asociación Internacional de Organismos
de Supervisión de Fondos de Pensiones (aios):
Boletín Estadístico aios No 1 a 18 (diciembre),
1999 a 2008.
26. A fines de septiembre de 2008, la rentabilidad
anual real era -10,1%. El anuncio del
proyecto de ley en octubre provocó una caída
de 24% en la Bolsa de Valores argentina
y una venta masiva de bonos estatales, con
un impacto adverso en la rentabilidad. V.
«Cristina’s Looking-Glass World» en The Economist,
23/10/2008.
27. Fuente: aios 2002; safjp 2008.
28. La rentabilidad por fondo fue: -45,7% en A,
-34,2% en B, -21,2% en C, -12,1% en D y 2,8%
en E, donde está la mayoría de los asegurados
próximos al retiro. Fuente: Superintendencia
de Pensiones (sp): Centro de Estadísticas, Santiago,
14/11/2008.
25 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
de 2007 y octubre de 2008. El valor
del fondo de pensiones en Argentina
era de 78.000 millones de pesos al 30
de octubre de 2008, cuando ya había
ocurrido el desplome de las bolsas
internacionales, 21% inferior al valor
histórico más alto, 98.808 millones
de pesos el 30 de junio de 200829. Si la
historia se repite, habría que esperar
una recuperación de la rentabilidad
en Argentina, tal como ocurrió después
de la crisis de 2001.
En resumen, el declive en la rentabilidad
real histórica, especialmente en
el último año, ha sido mayor que durante
la crisis de 2001, pero inferior
a la caída en la rentabilidad del fondo
en Chile y el Dow Jones, mientras
que la disminución en el valor total
del fondo ha sido la mitad que en la
crisis de 2001-2002. Estas comparaciones
y la fuerte recuperación de la
rentabilidad argentina tras superar
la crisis de 2001 podrían contrarrestar
el argumento oficial de que era
necesario eliminar el sistema de capitalización
debido al riesgo del mercado
financiero. Una alternativa para
reducir ese riesgo individual hubiese
sido crear multifondos, como se hizo
en Chile, México y Perú, donde la inversión
en instrumentos de riesgo mayor
se reduce según el asegurado se
aproxima a la jubilación (el fondo de
menor riesgo en Chile tuvo una rentabilidad
positiva en el último año).
Por último, las cifras oficiales indican
que la inversión en títulos de deuda
pública en Argentina no protegió la
cartera más que otros instrumentos,
como acciones: en octubre de 2008, la
rentabilidad de los títulos públicos
no garantizados fue -25% y su participación
en la rentabilidad global
-5%, las cifras respectivas de títulos
públicos garantizados fueron -35% y
-1%, mientras que las de acciones de
sociedades anónimas fueron -18% y
-2%, las de acciones extranjeras -21%
y -1%, y las de fci extranjeros -14% y
0,2%30. En otras palabras, una mayor
inversión futura en deuda pública
no necesariamente protegerá mejor
al Fondo de Garantía contra los riesgos
del mercado de valores, especialmente
si se hace sin las cautelas explicadas
más arriba.
Riesgo para la sustentabilidad financiera-
actuarial a largo plazo. El traspaso
de los fondos del sistema de capitalización
al sistema público reducirá
la deuda pública neta pero aumentará
la deuda implícita previsional, ya
que el Estado será el responsable del
pago de las futuras jubilaciones y
pensiones de los afiliados transferidos
al sistema público. La reforma de
1993 hizo explícita la deuda implícita
del sistema de capitalización, pero no
la del sistema público. El sistema de
capitalización es de contribución definida,
fully funded, por lo que teóricamente
es sostenible financieramente
29. Fuente: aios 2001-2002; safjp 2008.
30. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
Nueva Sociedad 219 26
Carmelo Mesa-Lago
por tiempo indefinido31. Pero la privatización
parcial del sistema público
argentino en 1993 generó un costo
de transición considerable que fue financiado
por el Estado, debido al déficit
operacional, el costo de las contribuciones
hechas al sistema público
por afiliados que se pasaron al sistema
privado y las pensiones básicas
garantizadas en ese sistema32.
Con la reforma de 2008, al traspasarse
9,5 millones de afiliados (3,6 millones
de aportantes activos) del sistema
de capitalización al público, este recibirá
una inyección financiera a corto y
quizás mediano plazo. Sin embargo,
a largo plazo enfrentará la carga de
las pensiones de los transferidos: los
aportes y contribuciones futuros pueden
ser insuficientes para el pago de
las obligaciones (por el envejecimiento
poblacional, el incremento de la esperanza
de vida, la severa caída de la relación
activo/pasivo33 y el riesgo de una
menor rentabilidad de la inversión).
En ese caso, el Estado tendría que
transferir cuantiosos recursos para el
pago de los beneficios, que podrían
deteriorarse: la ley de 2008 dispone
que todas las prestaciones (del anterior
sistema de capitalización y del
público) se ajusten dos veces al año
usando una fórmula compleja que
incluye la evolución de los salarios
pero también la disponibilidad de
recursos, lo que da cierto poder discrecional
al gobierno. Se ha informado
oficialmente que solo 23% de los
beneficiarios del sistema de capitalización
financian su prestación por sí
mismos y 77% recibe una transferencia
fiscal34. Pero si el sistema de capitalización
no podía autofinanciarse y
requería de ayuda estatal, es probable
que su cierre y traspaso al sistema de
reparto aumente el peso fiscal a largo
plazo. Todo lo anterior se agrava por
la ausencia de cálculos actuariales y
proyecciones previas a la reforma a
fin de determinar la sustentabilidad
del sistema integrado, el costo fiscal
de la reforma y la garantía del pago y
ajuste de las pensiones futuras.
El sistema público es cada vez más
dependiente de las transferencias fiscales
y menos de las contribuciones/
aportes: 32% y 66% en 1994, pero 58%
y 41% en 2006. Según la Anses, el costo
de las prestaciones previsionales como
porcentaje del pib aumentó de 5,1% en
2006 a 6,9% en 2008 (debido a las mejoras
de la Ley 26.222/2007)35. Se proyecta
un incremento a 7,6% en 2009 (¿como
efecto de la Ley 26.425 de 2008?), lo que
implica un alza de 2,5 puntos porcentuales
en tres años. Las proyecciones
del costo fiscal de la reforma de 1993
31. No obstante, el envejecimiento demográfico
y el aumento de la esperanza de vida eventualmente
forzarían un aumento en la contribución,
una reducción en la pensión o una
combinación de ambos.
32. C. Mesa-Lago: Reassembling Social Security:
A Survey of Pension and Health Care Reforms in
Latin America, cit.
33. Según Aldo Isuani, la relación actual es casi
de un aportante por cada jubilado o pensionado.
34. Anses: Reforma del sistema previsional argentino,
cit.
35. Ibíd.
27 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
resultaron optimistas, pues dicho costo
fue superior.
Riesgo de reclamos judiciales. Puede
argüirse que los aportes en las cuentas
individuales capitalizadas son propiedad
de los trabajadores y han sido
transferidos sin su consentimiento al
sistema público36. En 2007 se abrió la
opción a los asegurados en el sistema
de capitalización a cambiarse al sistema
público, pero 82% de los afiliados y
78% de los aportantes decidieron permanecer
en el sistema de capitalización37.
Esto, junto con los argumentos
de las secciones anteriores, implica un
alto riesgo de que se interpongan numerosos
litigios judiciales, que tienen
una larga y costosa tradición en el país.
Entre 1981 y 1991, el Estado incumplió
la obligación legal de ajustar las pensiones
al 70%-82% del salario base, lo
que, agravado por una fuerte inflación,
provocó una caída de casi la mitad del
valor real de esas pensiones y generó
más de 20.000 pleitos ganados por los
jubilados (además de otros 60.000 que
estaban pendientes). En 1991, el gobierno
aceptó pagar us$ 7.000 millones por
esa deuda, pero esta siguió creciendo
en us$ 2.400 millones anuales38. Las
afjp han exhortado a sus afiliados a
que reclamen en los tribunales contra
la nacionalización de sus fondos de
pensiones, lo que sugiere una repetición
de lo ocurrido en los 8039.
Riesgo de mayor incumplimiento del
pago de aportes y evasión. Argentina
tiene un récord histórico de alta
evasión y morosidad, fenómenos que
se incrementan en momentos de crisis
económica o desconfianza con el sistema
previsional. Las encuestas han
demostrado la escasa credibilidad
de las afjp, pero también la del sistema
público. En diciembre de 2007,
solo 40,6% de los afiliados al sistema
de capitalización había aportado ese
mes, inferior al promedio de 42,3%
en los diez sistemas de capitalización
latinoamericanos, pero creciente en
la Argentina comparado con 33,2%
en 2002 durante la crisis40. La proporción
de contribuyentes había caído,
en octubre de 2008, a 38,2%, todavía
superior al 33,2% en 200241. Con estos
antecedentes, la transferencia de los
asegurados y los fondos del sistema
de capitalización individual al sistema
público sin las cautelas descriptas
podría provocar un descenso en
la confianza en el sistema de previsión
social que, a su vez, podría generar
un incremento de la evasión y
del incumplimiento en el pago de los
36. Según Conte-Grand, el aporte obligatorio
crea un derecho pero no la propiedad de los
depósitos, mientras que el aporte voluntario
sí genera propiedad (uno es contribución y
el otro es ahorro). A. Conte-Grand: «Comentarios
sobre el Mensaje del Poder Ejecutivo al
Honorable Congreso Nacional No 1.732», cit.
37. Comparando el total de afiliados y aportantes
en el sistema de capitalización individual
en julio de 2007 y octubre de 2008 (basado en
safjp 2007-2008).
38. C. Mesa-Lago: La reforma de la seguridad social
en América Latina y el Caribe, cit.
39. V. varios artículos sobre el proyecto de ley
y la ley sancionada por el Senado en Clarín, 21-
22/10/2008 y 21/11/2008.
40. Fuente: aios 2002, 2008.
41. Fuente: safjp 2008.
Nueva Sociedad 219 28
Carmelo Mesa-Lago
aportes. De verificarse este pronóstico,
la cobertura del sistema público
integrado disminuiría y este enfrentaría
un problema adicional de sustentabilidad
financiera.
■■ Conclusiones y recomendaciones
El sistema de capitalización individual
adolecía de fallas graves, varias
de las cuales fueron aminoradas o
resueltas por las diferentes correcciones
aplicadas entre 2003 y 2007,
con lo que se lograron avances notables:
aumento en la cobertura de 1,5
millones de afiliados (500.000 aportantes),
libre opción entre los dos
sistemas (eliminando la preferencia
previa al sistema de capitalización),
igualdad de los aportes e incremento
de sus ingresos, mayor acceso y nivel
de la pensión mínima, mejoras en el
monto de las prestaciones y su ajuste,
y reducción de la comisión administrativa.
La ley de reforma 26.425
de 2008, que eliminó el sistema de
capitalización individual y traspasó
todos sus afiliados y sus fondos capitalizados
a un sistema integrado
público de reparto (sipa), genera problemas
y riesgos potenciales:
- La ley alega razones que en algunos
casos eran ciertas en el pasado,
pero que no necesariamente justifican
la eliminación del sistema de capitalización
individual. Por ejemplo,
la baja cobertura, el excesivo número
de años para obtener la pensión
mínima y las altas comisiones. Estas
fallas habían sido aliviadas o resueltas
por la Ley 26.222/2007. Otras fallas
pendientes podrían haberse atacado
con correcciones puntuales o
con una reforma comprensiva al estilo
chileno.
- La ley adolece de serias lagunas e
imprecisiones jurídicas que habilitan
un amplio espacio discrecional al
Estado, el cual puede actuar por razones
distintas del bienestar de los
asegurados activos, jubilados y pensionados,
como sugiere la historia de
la previsión social argentina.
- El proyecto no fue impulsado luego
de un diálogo social con una activa
participación de los trabajadores, beneficiarios
y otros actores claves, como
se hizo después de la crisis de 2001.
La ley traspasa al sistema público los
fondos de pensiones depositados en
cuentas individuales que pertenecen a
los trabajadores, a pesar de que 78% de
los aportantes en 2008 se mantenía en
el sistema de capitalización individual
aun con la opción de cambiarse al sistema
público (o haber sido asignados
automáticamente a este).
- La ley genera riesgos serios en
cuanto a la inversión de los fondos.
Crea un Consejo para monitorear el
Fondo de Garantía, pero sin determinar
sus funciones, que parecen no ser
vinculantes. Además, no menciona al
Comité ni la Comisión creados por el
Decreto 897/2007, por lo que se ignora
cuáles serán las relaciones entre
las tres entidades. La Anses funciona
como el administrador del Fondo
y debe ser supervisado por una
29 Nueva Sociedad 219
La ley de reforma de la previsión social argentina
Comisión Bicameral del Congreso,
pero que no tiene poder vinculante.
Las inversiones del Fondo deben realizarse
de acuerdo con la ley original
de reforma de 1993 (prohibiendo la
inversión en instrumentos foráneos).
Si dentro del Fondo no se separan los
recursos previos a la reforma de 2008
de los transferidos después de esta,
se corre el riesgo de que la Anses, habiendo
invertido 68% del Fondo de
Garantía en títulos de deuda y préstamos
a entidades públicas (legalmente
puede invertir 100%), siga la
misma práctica con los fondos capitalizados
transferidos. Esto le permitiría
al gobierno financiar la deuda
pública interna y externa. Por eso, la
Anses no debería gestionar el Fondo,
que tendría que ser completamente
autónomo, separado de los recursos
del Estado y gestionado por un organismo
técnico sin injerencia gubernamental,
siguiendo normas legales
estrictas que maximicen su seguridad
y minimicen el riesgo de la inversión.
El Consejo estipulado en la
ley debe ser implementado y sus funciones
normadas. Finalmente, debería
establecerse un reglamento que
garantice el trato diferente de la inversión
de los recursos depositados
en el Fondo de Garantía antes y después
de la reforma.
- El argumento de que los riesgos de
mercado afectan a las pensiones debido
a una disminución en la rentabilidad
del fondo invertido por
una crisis coyuntural no justifica el
cierre del sistema de capitalización.
En contraposición a dicho alegato,
hay que recordar que la rentabilidad
real histórica del fondo de pensiones
fue de 6,6% (a fines de 2007 era 9,2%, la
cuarta más alta entre los diez sistemas
privados que existen en América Latina);
la caída en el valor del fondo por
causa de la crisis financiera mundial
en 2008 fue la mitad que durante la crisis
argentina de 2001-2002; el descenso
de la rentabilidad en el último año fue
muy inferior al sufrido por el fondo
chileno y el Dow Jones; la inversión
en títulos de deuda pública tuvo una
rentabilidad real negativa peor que la
rentabilidad de la inversión en acciones
nacionales y foráneas; y el fondo
se recuperó con fuerza después de la
crisis de 2001. Además, hay que contrapesar
los riesgos de mercado con el
riesgo de que el Estado utilice los fondos
previsionales para reducir el déficit
fiscal o pagar la deuda pública. La
introducción de multifondos, como se
realizó en varios países latinoamericanos,
podría haber sido una alternativa
para reducir el riesgo de mercado a los
asegurados próximos a la jubilación.
- El traspaso de aportantes y fondos
del sistema de capitalización al sistema
público tendrá efectos diversos
en el tiempo: a corto y quizás mediano
plazo, supondrá una inyección de
recursos al sistema público integrado.
Sin embargo, en el largo plazo el
Estado será el responsable del pago
de las pensiones de todos los transferidos;
sus aportes, eventualmente,
podrían ser insuficientes para financiarlas,
por lo que tendría que cubrir
Nueva Sociedad 219 30
Carmelo Mesa-Lago
el déficit con transferencias cuantiosas
y crecientes. Esto abre la posibilidad
de que se erosione el valor real de
los beneficios, como ocurrió en el pasado.
Para evitarlo, antes de la reforma
deberían haberse hecho cálculos
y proyecciones actuariales sometidas
al escrutinio público, para asegurar la
sustentabilidad del sistema integrado,
el cálculo del costo fiscal y la garantía
del pago de las pensiones en el futuro.
Habría que hacer dichos cálculos y
proyecciones de inmediato a los efectos
de transferencia y para estimar los
costos futuros y cómo se financiarán.
- Hay un alto riesgo de que, debido a
todas las razones anteriores, se planteen
decenas de miles de litigios judiciales,
sobre los cuales hay una larga
y costosa tradición en Argentina, especialmente
teniendo en cuenta que
las afjp han exhortado a sus afiliados
a reclamar ante los tribunales.
- La historia argentina indica una
falta de credibilidad en el sistema
previsional, público o privado. En este
marco, la reforma podría agravar la
desconfianza de los trabajadores, lo que
generaría un incremento de la evasión
y la morosidad, la disminución de la cobertura
del sistema público integrado y
el deterioro de su sustentabilidad.
Bibliografía
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Borrego. ADEMÁS: Publicaciones recibidas y sitios web sobre acuerdos de libre comercio.
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